L’aide humanitaire auditée : les relations bailleur-ONG vues sous l’angle des politiques de contrôle de l’usage des fonds européens (1)

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Comme toute organisation recevant des fonds européens, les ONG sont contrôlées par audits (2). Bien au-delà de la sphère européenne, la thématique de la « nécessité » de surveiller l’usage des fonds des associations trouve un écho considérable dans les discours politico-médiatiques. Puisque les ONG recourent à la générosité du public, et vu les risques d’abus et de scandales retentissants, il est  justifié de s’assurer que l’argent récolté est dépensé selon les souhaits des donateurs, afin de maintenir leur confiance.

Aujourd’hui, les dispositifs de contrôles s’appliquent et se diffusent dans tous les secteurs économiques, politiques et sociaux (3). L’audit, et son fondement, la nécessité de rendre des comptes (accountability), se sont développés depuis les années 1980 grâce à l’exportation de modèles de conduite des entreprises privées (4) sous l’impulsion de la doctrine du Nouveau Management Public. L’audit serait une nécessité, s’imposant grâce à ses qualités intrinsèques de neutralité et d’efficacité. Pour questionner cette affirmation, observons comment l’audit s’impose dans des univers a priori peu ouverts, car mus par des logiques antagonistes.

Comment s’intègre-il dans le contexte particulier de la politique européenne d’aide humanitaire, la DG ECHO, bailleur humanitaire de la Commission européenne (5), et ses ONG partenaires? Comment l’audit, forgé dans une logique commerciale basée sur la recherche d’efficacité au service du profit, peut il se concilier avec une logique d’administration publique, marquée par des référents au service public et à l’intérêt général, et avec la logique associative humanitaire, traditionnellement associée au désintéressement, à l’éthique et à l’engagement?

Enjeux d’accès aux financements et professionnalisation

Bien que les ONG  ne constituent pas un bloc homogène, des enjeux communs apparaissent néanmoins : l’accès aux financements et la professionnalisation. Les ONG cherchent à capter des ressources privées et publiques sur un « marché » désormais hyper concurrentiel du don, et adoptent des stratégies variées de positionnement face aux financements. Elles recourent aux fonds publics dans le cadre d’interactions et de partenariats avec les grands bailleurs publics nationaux et internationaux, qui transforment leurs pratiques.

L’aide humanitaire s’est professionnalisée (6), elle est de plus en plus experte, codifiée et salariée. Avec l’augmentation des masses financières à gérer, les exigences des donateurs en terme de transparence et la complexification des procédures administratives d’accès aux financements, le recrutement de profils experts (comptables, gestionnaires et juristes) s’impose. Les ONG se spécialisent dans des domaines d’intervention précis, ce qui augmente encore leur capacité d’expertise. Des standards de qualité sont codifiés et des statuts spécifiques développés, destinés à renforcer la crédibilité des ONG auprès des donateurs, et à délégitimer l’amateurisme.

Face aux risques de fraude et de mauvaise gestion, les ONG doivent aussi maintenir la confiance des donateurs, qui exigent des mécanismes de contrôles accrus via des systèmes de suivi et de contrôle des dons. Loin de sa prétendue neutralité, l’audit produit des effets là où il s’applique. Les ONG qui décident de recourir aux fonds publics sont incitées à intégrer (voir à anticiper) les requêtes des bureaucraties qui les financent afin de s’assurer des rentrées financières suffisantes pour poursuivre leurs actions. L’organisation doit pouvoir justifier (7) son mode de fonctionnement et de gestion, son niveau de frais de structures, ses coûts salariaux, sa politique de ressources humaines, ses procédures d’achat, etc.

La mise en place de pratiques d’amélioration des programmes est cruciale: amélioration des procédures internes, recours à la planification stratégique, mise en place de processus de contrôle des risques et de démarches qualité, etc. Le partenariat ONG/ bailleurs de fonds – enjeu d’accès et de conservation des financements – incite les ONG à structurer et rationaliser les procédures de gestion financière et opérationnelle.

Des résistances aux audits: efficacité contestée et faible soutien

Si l’audit n’est pas neutre, il n’est pas pour autant capable de produire des effets indépendants de toute volonté ou d’imposer sur le cours des évènements sa logique propre. Il est saisi par divers acteurs, avec usages et des impacts multiples. Audits et contrôles se sont certes diffusés, mais ils suscitent des résistances et des négociations. Dans l’aide humanitaire l’audit est peu valorisé et parfois contesté, et au sein d’ECHO, un décalage entre les ambitions de l’audit et ses usages réels est observable (8).

De 1995 à 2002, la DG ECHO a mobilisé peu de moyens pour répondre aux exigences d’accountability: son service d’audit est embryonnaire, sa méthodologie est balbutiante, les audits sont rares et leur suivi inexistant. En 1999, des accusations de fraude et mauvaise gestion (9) touchant la Commission européenne (et ECHO) provoquent scandale et réformes. La stratégie de contrôle d’ECHO est refondue en 2000: le service d’audit est restructuré, son budget singulièrement augmenté, sa méthodologie se rationalise. En 2002, une partie des audits est sous-traitée à des cabinets privés et l’externalisation a plusieurs conséquences : tout d’abord, le recours aux experts accroit sensiblement le nombre et la couverture des audits.

Ensuite, il est reproché à ces cabinets privés de n’être ni familiers des structures associatives ni connaisseurs de l’action humanitaire. Leurs recommandations (10) sont parfois mal comprises, leur approche jugée pointilleuse et déconnectée des réalités du terrain… En 2006, la direction d’ECHO décide d’augmenter l’effectivité des recouvrements. Dorénavant, les ONG devront (en principe) rembourser les sommes considérées comme non éligibles, alors qu’auparavant, les ordres de recouvrements n’étaient pas souvent concrétisés. Si de manière générale ces modifications sont acceptées par les audités, elles donnent lieu à des contestations épisodiques d’ONG qui se fédèrent dans des actions collectives, contestant des ordres de recouvrement et défendant leurs intérêts (et leurs portefeuilles).

Si l’importation de l’audit chez ECHO ne se fait pas sans difficultés, c’est aussi parce qu’au sein même de leur administration, les auditeurs n’ont pas toujours le soutien attendu. Divers facteurs fragilisent l’autorité et la légitimité même du système de contrôle : la collaboration interservices est parfois chaotique, provoquant d’importants blocages, le soutien de la Direction face aux critiques est en demi-teinte, la visibilité de la politique d’audit est faible, le suivi des recommandations et l’effectivité des recouvrements sont peu convaincants, ce qui neutralise l’effet coercitif et dissuasif…

L’audit semble peu efficace, voire dysfonctionnel, et il est relégué au sein d’ECHO à une place relativement marginale. Pourtant, bien que contesté, l’audit perdure et se développe: le budget consacré aux audits est en progression, le nombre d’audit augmente chaque année … Pour résoudre ce paradoxe, il semble pertinent de déplacer le regard: ce qui est dysfonctionnel dans un espace peut être fonctionnel dans un autre. L’audit répondrait alors à d’autres logiques.

Instrumentalisation d’un audit remodelé pour légitimer la politique d’aide humanitaire

La DG ECHO dépend de l’image positive des ONG de la « société civile », de leur visibilité, leur légitimité, leur expertise, et leurs ressources d’information. Elle doit faire de ses partenaires des alliés, qui en retour, grâce à leurs capacités de lobbying auprès des institutions européennes renforcent le positionnement de leur bailleur. Crédibiliser ses ONG – notamment auprès des Autorités Budgétaires- est un enjeu pour la survie de la DG en tant qu’institution, car elle doit rendre des comptes sur sa gestion financière et celle de ses partenaires. Une manière d’améliorer le niveau de surveillance est de promouvoir l’autocontrôle (11). Les ONG sont exhortées à standardiser leurs formes organisationnelles et leurs pratiques, pour se rapprocher d’une forme « idéale » (définie comme telle) de l’ONG d’urgence. Il s’agit d’inciter l’ONG à se contrôler elle-même, à améliorer ses procédures de contrôle interne (12), à multiplier les comités de surveillance, à élaborer des procédures de contrôle et des canaux de communication entre siège et terrain, etc. Le contrôle est alors basé sur la persuasion, l’incitation à l’intégration des normes par les acteurs contrôlés.

L’enjeu de l’audit pratiqué à ECHO n’est pas de moraliser l’action humanitaire en instaurant un contrôle effectif de l’usage des fonds, mais plutôt de participer à la légitimation du secteur humanitaire (politique relativement « dominée ») dans les politiques européennes. L’important alors n’est pas que l’audit soit efficace, mais qu’il existe. La mobilisation de références légitimes revêtues du sceau de la scientificité permet d’attester, sinon de conforter, le professionnalisme des partenaires d’ECHO. L’audit donne aussi aux ONG un label qui, dans une stratégie de légitimation, ennoblit le secteur humanitaire et lui accorde un surcroît de légitimité. L’audit tente de s’adapter aux logiques spécifiques du secteur humanitaire et aux requêtes issues de l’espace institutionnel européen. Il est alors le fruit d’un « bricolage », et en définitive un instrument remodelé et réinterprété (13).

Au lieu de s’adapter complètement aux injonctions de changement des institutions européennes, la DG les réinterprète pour les rendre conciliables avec son identité de bailleur humanitaire et sa proximité avec les ONG, qui en retour, lui apportent leur soutien et renforcent sa position. Face à la demande externe des Autorités Budgétaires d’accroitre les contrôles, la DG ECHO a adopté une stratégie d’évasion durant les premières années, avec un service d’audit sous-développé. A partir des années 2000, les vagues de réformes de la Commission touchent la DG ECHO qui adopte une stratégie d’adaptation complète, et met en place le contrôle demandé. En réalité, il s’agit d’une stratégie de réinterprétation : le contrôle est mis en œuvre de manière formelle mais non effective, car il entre en conflit avec les demandes issues des ONG, acteurs clé de l’environnement de la DG ECHO. L’organisation a préféré porter ses priorités sur la sélection de ses partenaires, sur l’élaboration de normes et pratiques destinées au champ humanitaire dans son ensemble plutôt que sur les contrôles financiers. Lorsque le scandale l’a éclaboussé au point de craindre un défaut de soutien politique, qu’ECHO a réagit en intégrant de manière complète les normes de contrôle qui ne contrevenaient pas à ce qu’elle continue à construire: une approche « NGO friendly ».

L’audit pratiqué à ECHO donne une assurance « suffisante » de contrôle aux Autorités Budgétaires, sans diminuer ce qui assure sa légitimité et son identité : l’attachement du bailleur pour son mandat et l’alliance avec ses partenaires. L’audit est donc instrumentalisé par ECHO au service de luttes bureaucratiques, de stratégies d’affirmation de son identité, de renforcement de son positionnement et de légitimation de ses actions.

Les conditions du succès de l’importation de l’audit

Il est à présent possible de relever quelques conditions à réunir pour qu’un outil managérial s’impose avec succès. La première condition est un travail sur les valeurs, pour justifier l’audit et l’accountability. Ce n’est pas en heurtant de front des valeurs fortes que l’audit s’impose, mais en reformulant des principes valorisés dans l’espace à investir et en les « modernisant ». Sous l’influence de la doctrine néo-managériale, l’administration publique doit (grâce à l’audit) rendre des comptes au « citoyen-client du service public-contribuable », pour être plus transparente et plus démocratique. C’est en établissant un lien entre service public, démocratie, et « saine » gestion des finances publiques que l’audit issu des entreprises commerciales peut s’intégrer dans les politiques publiques.

Sous l’influence des bailleurs, le secteur humanitaire change et l’accountability devient une version « rénovée » de l’éthique, adaptée aux nouveaux enjeux d’un champ professionnalisé. L’audit relie l’éthique humanitaire au devoir de responsabilité et d’accountability, et sont ici mis en avant la recherche d’efficacité opérationnelle, de responsabilité, et la possibilité de maintenir la confiance (et les fonds) des bailleurs.

Mais discours, idées et rhétorique ne suffisent pas à imposer une pratique. Le rôle des auditeurs d’ECHO qui légitiment et adaptent en permanence l’audit apparaît alors comme central, et c’est la seconde condition: il est nécessaire qu’existent des médiateurs, qui par leur multi positionnement (familiers de l’administration européenne, de l’audit et de l’humanitaire), concilient des intérêts contradictoires. Or, malgré leurs tentatives pour valoriser l’audit, les auditeurs d’ECHO ne parviennent pas toujours à user de leur multi positionnement comme d’une ressource.

Alors, une troisième condition se dessine: les audits doivent être appropriés et réinterprétés par l’institution. La DG ECHO est à la fois une institution européenne, un bailleur qui se veut leader de l’humanitaire, et une super ONG (bureaux et équipes sur le terrain). Elle doit composer avec cette identité multiple, et si l’audit lui est imposé parce qu’elle est institution, il doit être retraduit et réinterprété pour s’accorder avec chaque dimension de son identité. Le multi positionnement d’ECHO, dans le champ institutionnel européen, et dans le champ humanitaire, permet de comprendre les stratégies apparemment antagonistes.

La DG ECHO évolue dans un réseau de contraintes (recours à des acteurs peu reconnus par les autorités budgétaires, action dans un domaine à risque, image ternie par le passé) et de ressources (alliance avec les ONG, bénéfices tirés de leur image et leur légitimité). User d’un audit « version soft », privé d’aspect coercitif, permet de concilier les requêtes de l’environnement avec les demandes des grandes ONG pour une plus grande reconnaissance de leur professionnalisme et de leur indépendance, ce qu’ECHO leur offre en les incitants à s’autocontrôler. Au cœur de DG ECHO se cristallisent les difficultés de concilier différentes logiques.

L’audit est utilisé par ECHO comme une ressource, dans le respect des règles européennes, en l’adaptant aux spécificités de son action et de ses partenaires, il est instrumentalisé au service de la légitimation de la politique d’aide humanitaire et du renforcement de la position de la DG dans son environnement.

 

 (1) Cet article est extrait du Mémoire de Recherche en Science Politique réalisé à l’Université de Lille 2, (dir. Contamin) « Contribution à une sociologie des pratiques managériales dans les politiques européennes. L’exemple des audits des ONG humanitaires: entre importation et appropriation », 2008. Il a reçu le European Court of Auditors Award for research into public sector auditing 2010 et le Prix 2008 du CERAPS. http://eca.europa.eu/products/PRIX_LAZARO_BELLEIL_COMPLETE (Texte intégral).
(2)
Qui s’assurent que les sommes versées par ECHO ont été dépensées par l’ONG selon les règles établies.
(3) Robert (2007)
(4) Boussard (2008) et Power (1994 et 1997) Lascoumes et Le Galès (2004)
(5) Directorate General European Commission Humanitarian Office
(6) Dauvin et Siméant (2002 et 2004)
(7) Ryfman, (2004, 2007) et Stoddard (2003), Quiennec et Igalens (2004)
(8) Les données sont issues d’analyse documentaire (ONG, DG ECHO, Cour des Comptes, Autorités Budgétaires, secteur des audits externes, cabinets privés d’audits), d’observations directes collectées pendant cinq mois passés dans le service d’audits externes d’ECHO, et d’entretiens semi directifs avec des membres d’ECHO et d’ONG.
(9) Pujas (2007) et Georgakakis (2000 et 2001), Rapport du Comité d’experts indépendants (1999)
(10) Des recommandations des auditeurs sont intégrées aux rapports d’audit pour améliorer le style de management de l’ONG et minimiser les risques de contrôle interne, et doivent (en principe) être mises en œuvre par l’ONG.
(11) Foucault (1975)
(12) Voir rapports d’audits (recommandations), comparaison des questionnaires de contrôle internes depuis 1998, et des contrats de partenariat de 1992 à 2008. En 2008, un contrôle allégé (pour les ONG dont les procédures de contrôles internes sont validées) est instauré.
(13) Boswell (2008)

 

Sara Belleil

Sara Belleil

Sara Belleil est Doctorante en Science Politique au Centre d’Études et de Recherches Administratives, Politiques et Sociales, CNRS- Université Lille2 .