« Pour un écosystème humanitaire diversifié, centré sur les populations et structuré par les principes humanitaires »

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La 3e Conférence nationale Humanitaire qui s’est tenue à Paris le 23 février dernier a été l’occasion de mettre à plat le système de l’aide internationale actuel et de faire des propositions en vue du Sommet Humanitaire Mondial qui se tiendra à Istanbul les 23 et 24 mai prochain.

Les participants à la Conférence (400 invités issus d’organisations françaises et internationales) sont unanimes : la situation humanitaire que l’on connaît actuellement est inédite en raison du nombre considérable de personnes (des millions de victimes) atteintes et qui ne cesse de croître mais aussi par la persistance et la multiplicité des crises que seules des actions politiques peuvent enrayer et qui tardent à venir.

La structuration de l’aide

Au cours des 20 dernières années, le système humanitaire s’est structuré pour mieux faire face à l’évolution des besoins. Les ONG internationales se sont professionnalisées et les agences des Nations-Unies se sont de plus en plus investies.

Les bailleurs de fonds ont participé à la structuration de ce secteur en y apportant transparence et redevabilité.

Les acteurs locaux (structures publiques centrales ou décentralisées, sociétés civiles, etc.) se sont renforcés, ont gagné en expérience et progressé suite aux crises qui les ont touchés et sont en demande d’un rôle plus important dans la réponse apportée et dans son leadership, notamment parce qu’ils ont de réelles compétences pour cela.

De nouvelles sources de financement ont émergé à travers la mobilisation du secteur privé, des fondations et des pays émergents, mais aussi grâce aux formes de solidarité d’individu à individu, notamment via les diasporas.

Enfin, des innovations techniques et technologiques prometteuses ont amélioré certains pans de l’aide et suscitent un intérêt grandissant du secteur privé.

Un système qui atteint ses limites

À l’extérieur

L’aide internationale est entravée en partie par les États qui invoquent trop souvent leur souveraineté pour couvrir des atteintes graves à la dignité des individus et par une banalisation du non-respect du Droit International Humanitaire (DIH). Ce qui amène à poser le problème de la gouvernance mondiale dont le bilan pour la sécurité internationale est mitigé…

Les Nations Unies peinent à prévenir et à mettre fin aux conflits.

En ce qui concerne les crises d’origines dites naturelles, on assiste à la fois à une prise de conscience de la gravité du changement climatique mais en même temps à une certaine inertie face aux impacts à venir.

Le changement d’échelle des besoins et les évolutions des contextes d’intervention appellent une nouvelle organisation de la solidarité internationale. En effet, depuis 2000, le volume de l’aide a été multiplié par 12, mais un écart d’environ 15 milliards persiste pour couvrir toutes les demandes.

En interne

Les financements en faveur de la préparation et la prévention des catastrophes naturelles, reconnus globalement moins coûteux plutôt que la gestion a posteriori de leurs impacts, demeurent trop faibles.

La complexité et parfois l’inadéquation des processus d’allocation des financements : les mécanismes de rendus ne sont pas harmonisés entre bailleurs ; les guichets sont nombreux et peu coordonnés, notamment pour le lien urgence-développement.

Les financements sont octroyés par pays alors que les crises sont souvent régionales.

Enfin, pour privilégier la réduction des coûts d’intermédiation administrative, une concentration sur quelques opérateurs de taille de plus en plus importante.

Les limites posées par les acteurs humanitaires eux-mêmes

Il est nécessaire que les acteurs du développement fassent porter des efforts croissants sur le traitement des vulnérabilités et que ceux du secteur humanitaire revisitent leurs modes d’action et pensent sur le long terme.

Tous doivent impérativement affiner et contextualiser leurs approches, et éviter l’uniformisation des pratiques et des outils.

Une autre entrave relève de la coordination et du fonctionnement du système humanitaire dans ce domaine. Les partenariats avec les acteurs locaux et la relocalisation de l’aide sont au centre des réformes du système humanitaire. Ce dernier est parfois déconnecté des réalités locales. Trop souvent, les autorités et les acteurs des pays concernés par les crises sont peu impliqués, voire absents. Il faut aujourd’hui proposer des modalités concrètes et opérationnelles pour impulser de véritables changements.

Les préconisations

« Un écosystème humanitaire diversifié, centré sur les populations, structuré par les principes humanitaires » où tout doit être fait pour prévenir les crises et mettre fin aux conflits, avec notamment un plus grand engagement politique des États face aux situations de fragilité et de crise.

L’action humanitaire ne peut pas être un substitut à l’inaction politique.

Il importe de rappeler la responsabilité première des États dans la mise en œuvre du DIH et l’importance du respect des normes (cela s’illustre par exemple par le soutien à la proposition d’abandon du droit de veto au Conseil de sécurité en cas de projet de résolution visant à mettre un terme à des crimes de masse).

  • Renforcement des systèmes de suivi de l’application du DIH ; ou encore respect des principes humanitaires dans les décisions impactant l’aide aux populations.
  • Promotion de la protection des acteurs humanitaires et de lutte contre l’impunité.

Face à la multiplication des situations de catastrophes dites « naturelles », les engagements de la COP 21 et de la conférence de Sendai doivent se concrétiser, ce qui implique de faire porter les efforts sur plusieurs axes :

  • Lutte contre le changement climatique : renforcement des mesures de préparation et de prévention ;
  • Adaptation au changement climatique : adoption d’un plan d’action concret sur la question des migrations environnementales.

Dépasser le clivage entre les actions de développement et d’urgence humanitaire

L’ensemble des acteurs est concerné par les situations de crise et doit contribuer à leur résolution, dans le respect des spécificités propres de chacun. Il s’agit alors de valoriser au mieux ces compétences respectives pour mieux prévenir ou répondre aux situations de crise. Cela implique aussi une meilleure prise en compte du moyen et long terme dans les actions humanitaires afin de garantir la soutenabilité des interventions de développement qui s’inscriront dans la continuité.

Adaptation aux contextes locaux

Le « one size fits all » ne permet pas cela. Les transferts monétaires, qui constituent une évolution positive de ces dernières années, dépendent d’une analyse du contexte et des capacités d’absorption des marchés locaux.

Il importe de pouvoir être flexible, de soutenir l’innovation et de s’adapter, mais aussi d’assumer les prises de risques. Le système doit s’appuyer sur des réseaux à géométrie variable, recourant à différentes modalités de partenariats. Il doit garantir l’implication des acteurs locaux sur chaque territoire, notamment dans les contextes urbains.

La montée en puissance des acteurs locaux doit être davantage accompagnée, sans naïveté ni dogmatisme, en s’adaptant aux contextes et en prenant en compte les enjeux politiques dans les situations de crise.

La relocalisation de l’aide est certes source d’efficience sur un plan économique, mais cela va bien au-delà. Elle répond à des nécessités de continuité dans le temps, de connaissance des besoins du terrain ou encore de prévention des risques.

Le système doit donc permettre l’accès aux financements structurants pour les ONG locales qui remplissent les critères et les conditions du partenariat, éventuellement par des mécanismes de pré-qualification.

Au-delà du discours sur les partenariats et le renforcement des capacités, il faut aujourd’hui considérer les changements concrets que cela suppose.

Évaluer le transfert de capacités

C’est un élément central de la réussite des projets, avec des indicateurs à l’appui. Il ne s’agit pas là d’une simple question d’accès aux financements pour les ONG locales, mais aussi de métiers et de modes d’action spécifiques pour des partenariats réellement structurants.

Mobiliser de nouvelles ressources

Il peut s’agir de nouvelles sources de financement (implication d’acteurs privés par exemple) ; de recourir à des financements innovants (taxe sur les transactions financières) ; d’adapter les financements à la complexité des crises et des situations (en développant des approches multi-pays, multi-secteurs, multi-phases et multi-acteurs) ; d’alléger et harmoniser les procédures administratives des bailleurs (rationaliser des contrôles parfois multiples, redondants et coûteux ; faciliter les financements ou engagements pluriannuels, etc.) ; ou enfin de faciliter l’accès aux financements pour les ONG locales, en les accompagnant pour consolider leur fonctionnement.

Privilégier la diversité et la complémentarité des acteurs

Une grande variété d’acteurs est à prendre en compte, chacun ayant sa propre plus-value (ONG locales et internationales, États, collectivités, mais aussi diasporas, secteur privé, nouveaux bailleurs privés tels que les fondations, etc.).

Renforcer le rôle des nouveaux acteurs dans les situations de crise, comme les entreprises ou les collectivités territoriales, et favoriser les partenariats sont des enjeux primordiaux. Il faut que le système humanitaire tire parti de cette diversité et soit plus inclusif.

Revoir les mécanismes de coordination

Rendre notamment le système des clusters plus flexible, plus accessible et surtout moins lourd en termes de fonctionnement. Cela implique de repenser l’architecture de l’aide, notamment au niveau des Nations Unies où il y a encore trop de lourdeurs, de duplications, voire de compétitions inter-agences.

La structuration en réseau et la concertation locale ont montré qu’elles permettent de créer les conditions pour la mise en place d’un dialogue de qualité et l’identification de complémentarités (exemple des réseaux régionaux pluri-acteurs).

Mettre fin au phénomène de concentration

Les mécanismes de financement ne doivent plus amener à la création de « super-structures », peu adaptées à une réponse flexible aux crises.

Favoriser les partenariats entre acteurs

Éviter de créer des oppositions en spécifiant les conditions de ce partenariat (principes, redevabilité, lutte contre impunité, sécurité juridique, partage des risques, etc.) demeure la pierre angulaire d’un système réactif et efficace dans les contextes de crise.