Le 12 décembre prochain à Copenhague sera inauguré le CHS (Core Humanitarian Standard ou Norme Humanitaire fondamentale), nouveau référentiel qualité pour l’humanitaire, résultat d’un large processus participatif démarré en décembre 2013. Un groupe de consultation technique a été mis en place, trois phases de consultation ont été organisées, des tests ont été conduits, tout cela afin de faire émerger un référentiel représentant la vision que le secteur humanitaire porte sur la qualité de l’aide.
Invité à faire partie du processus d’écriture et de révision, le Groupe URD s’est fortement mobilisé tout au long de l’année 2014 au sein du groupe de consultation technique ainsi que du groupe d’écriture, en s’appuyant sur les travaux du COMPAS Qualité. Il a aussi fait remonter les points de vue d’un groupe d’ONG (1) collectés en partenariat avec Coordination Sud lors des consultations sur les premières versions du CHS afin d’assurer que la qualité des interventions du point de vue des populations affectées soit au cœur du référentiel.
Tout ce travail a permis d’aboutir à une nouvelle norme humanitaire qui intègre et remplacera désormais la Norme HAP 2010, le Code de bonnes pratiques de People in Aid, les Standards fondamentaux du Projet Sphère ainsi que le référentiel du COMPAS Qualité.
Sommes-nous face à une nouvelle tentative d’embrigadement du « secteur » ou à une étape innovante et porteuse ? Le Groupe URD, connu pour ses réticences à toute tendance d’homogénéisation du secteur et ses réflexions critiques sur les mécaniques de standardisation, propose ici quelques éléments d’analyse issus de ses derniers travaux sur la qualité de l’aide.
Une définition commune de la qualité de l’aide
Les débats des dernières années ont montré combien la définition de la qualité de l’aide varie selon les points de vue, chaque partie prenante ayant ses propres priorités. Il s’agit bien sûr de satisfaire aux besoins essentiels des populations, mais chaque acteur a aussi de nombreuses autres préoccupations. Pour les bailleurs par exemple, il s’agit de s’assurer de la conformité administrative et financière de leurs partenaires d’exécution ; pour les autorités nationales, il faut veiller à ce que l’aide n’affaiblisse pas leurs prérogatives mais renforce leurs moyens d’action, etc.
L’acteur humanitaire, à l’interface de tous ces enjeux, doit pouvoir faire valoir le point de vue des populations, souvent les moins à même de s’exprimer, tout en répondant aux exigences des autres parties prenantes… S’appuyer sur un référentiel qui réconcilie les points de vue légitimes de chacun tout en se centrant sur la qualité des résultats et des impacts pour les populations et les communautés affectées par les crises représente l’enjeu central auquel le CHS tente de répondre (2).
Les neuf critères de qualité retenus et qui constituent l’architecture du référentiel décrivent neuf dimensions différentes et complémentaires de la qualité de l’aide. Ils reprennent différemment et complètent les douze critères de la rose des vents du COMPAS Qualité, ainsi que les critères du DAC/OCDE communément utilisés pour les évaluations des projets. Ils intègrent l’essence de la Norme HAP 2010 et du Code de bonnes pratiques de People in Aid ainsi que les standards fondamentaux de Sphère.
Ce n’est donc en soi ni révolutionnaire ni totalement nouveau. Les acteurs expérimentés n’y trouveront que l’explicitation d’un savoir collectif. Mais cette définition commune de la qualité permet de répondre à la confusion que la multiplication des standards durant ces vingt dernières années avait engendrée pour les opérateurs et d’affirmer de façon plus cohérente et lisible les critères et les principes définissant l’action humanitaire dans un contexte de multiplication et de montée en puissance d’acteurs non conventionnels.
Un lien original entre qualité des résultats et qualité des organisations
Contrairement à d’autres secteurs où les démarches qualité reposent sur l’hypothèse qu’une organisation bien structurée avec de bons processus produira des résultats de qualité, le secteur de l’aide humanitaire s’est longtemps focalisé uniquement sur la gestion de projets pour assurer la qualité des résultats. La très forte culture « projet » est liée au fait que c’est là que s’exerce le cœur de métier et que s’exprime la raison d’être des organisations de solidarité, renforcée encore par le système de financement de l’aide basé sur projets. C’est le focus du projet Sphère ainsi que celui du COMPAS Qualité, même si les approches proposées pour améliorer les projets sont différentes entre ces deux initiatives. Les normes du HAP et de People in Aid pour leur part s’intéressent depuis plusieurs années au niveau organisationnel, chacune sous un angle spécialisé… C’est certainement cette différence de points de vue de départ (projet versus organisation) qui a rendu le processus de mise en commun parfois difficile entre les différentes initiatives et les comparaisons avec d’autres secteurs parfois inopérantes.
Mais une spécificité est issue de ce mariage entre différents standards : le lien original entre qualité des résultats et qualité des organisations proposé dans le CHS. Plutôt que d’énoncer les caractéristiques auxquelles les organisations devraient se conformer, comme le ferait une norme ISO, le CHS propose comme point de départ une série de caractéristiques attendues de l’aide du point de vue des populations. Puis, pour chaque critère, des actions clefs sont proposées au niveau des projets, complétées par les éléments organisationnels correspondants (existence de policy, de guidelines, de formation, de système de suivi transversal, etc.) pour renforcer la capacité des organisations à délivrer des projets de qualité de façon globale.
Le CHS couvre ainsi les différents niveaux, depuis les résultats et impacts attendus pour les populations jusqu’aux responsabilités des organisations, mais ceci dans une démarche ascendante et non descendante comme le font la plupart des démarches qualité d’autres secteurs. Cela renforce la place centrale des populations au cœur de la démarche et correspond bien en cela à la culture des organisations de solidarité.
La question de l’impact réel d’un nouveau référentiel
Un nouveau référentiel donc… Mais le CHS, quelle que soit sa pertinence et comme n’importe quelle autre démarche ou outil, ne pourra rien changer à la qualité de l’aide s’il n’est pas utilisé correctement. Et il ne s’agit pas ici de formations ou d’activités de diffusion sur le terrain, certes nécessaires, mais absolument non suffisantes. Les leçons des expériences passées des initiatives à l’origine du CHS, de leurs succès mais aussi de leurs limites et échecs, doivent être tirées afin d’être utilisées dans cette nouvelle démarche, ce que le processus Joint Standards Initiative n’a pas su faire en son temps (3).
Il nous semble qu’aujourd’hui les enjeux résident dans l’institutionnalisation d’une démarche qualité avec toutes les difficultés liées à la conduite du changement : le leadership interne, la mise en cohérence des processus internes avec des engagements qualité, la mise en place effective de « policies », la collecte d’indicateurs de performance au niveau de l’organisation, etc. ; autant de sujets qui n’ont été que rarement traités jusqu’à maintenant dans le secteur humanitaire et sur lesquels trop peu de ressources et d’énergie ont été investies. En un mot, c’est une révolution culturelle de la Qualité au niveau institutionnel qui reste à engager et qui mettra les organisations dans une démarche d’amélioration continue.
Certains font le pari que la certification suscitera ce changement (4). D’autres considèrent que les risques liés à la certification rendent cette option non souhaitable et proposent des alternatives avec des systèmes de revue entre pairs (5). Des solutions innovantes comme l’utilisation de systèmes de gestion de l’information peuvent aussi faciliter l’adaptation d’un référentiel à la logique interne de chaque organisation (6), mais beaucoup reste à faire et à innover dans ce domaine.
Quelle que soit l’approche choisie, le secteur humanitaire est aujourd’hui à un tournant et les organisations doivent s’engager sur ce chemin de l’amélioration continue, ne serait-ce que pour apporter la preuve de ses efforts face aux questionnements de certains médias et donateurs.
Pour cela, le secteur doit être soutenu par les bailleurs de fonds qui doivent participer à l’effort supplémentaire que représentent ces changements. Ils pourraient par ailleurs être interpellés pour alléger leurs multiples exigences. Le système de l’aide humanitaire est en effet aujourd’hui déséquilibré avec énormément d’énergie et de ressources dépensées en audits et reporting pour les différents bailleurs.
Un plaidoyer concerté de la part des ONG pour alléger cette charge semble nécessaire et permettrait certainement de réallouer des ressources actuellement liées aux rendus et contrôles de conformité administrative et financière au profit du suivi de la qualité des programmes du point de vue des populations… Un système unique de reporting, sur la base du CHS, pourrait être développé en collaboration avec les principaux bailleurs. Une telle action des bailleurs serait par ailleurs conforme aux engagements qu’ils ont pris dans le cadre de la GHDI (7).
Pour finir, et pour reprendre la conclusion des Universités d’Automne de l’Humanitaire, organisées par le Groupe URD en collaboration avec le réseau ALNAP en septembre 2014, il est illusoire de penser qu’une ou deux initiatives permettront de répondre à l’ensemble des problèmes de qualité du secteur.
Certains acteurs poussent à la mise en place d’un mécanisme de certification qui se baserait sur le CHS. Mais notre avis est qu’un tel mécanisme ne pourra pas régler, par exemple, le problème des organisations non professionnelles sur les terrains de crise médiatisés puisque par définition, ces organisations se situent « hors secteur ». Et il y a un fort risque que les opportunités d’utilisation « politique » finissent au final par se retourner contre le secteur, notamment dans les contextes de conflit et de violence.
Il est enfin primordial de garder à l’esprit que le système humanitaire est par essence diversifié, chaotique, parcouru de tensions souvent porteuses de logiques et de visions du monde différentes. Il n’existe pas un levier à actionner, une solution miracle pour régler tous les problèmes de qualité. Bien plus, face à chaque problème identifié, il s’agit d’identifier des pistes d’action particulière et complémentaire de la part des différents acteurs (ONGI, évaluateurs, formateurs, bailleurs, États, etc.) pour plus d’efficacité tant au niveau local que global.
Le CHS peut-il être une base de dialogue utile et créatrice ? Sûrement. Doit-il être imposé ? Sans doute pas. Il y a une multitude de façons de l’utiliser pour stimuler des démarches d’amélioration continue… La force du système humanitaire reste dans sa capacité d’adaptation, d’innovation, de dialogue contradictoire. Dans un monde changeant, dangereux, imprévisible, le CHS ne sera utile que s’il soutient ces dynamiques, pas s’il les entrave.
(1) Analyse critique des dernières initiatives de normalisation et certification dans le secteur humanitaire (mars 2014) et Atelier de réflexion (sept 2013)
(2) C’est pourquoi, selon nous, il est plus juste de qualifier le CHS de « référentiel » plutôt que de « standard »…
(3) Ce processus, qui s’est appuyé sur une vaste consultation, n’a pas approfondi la question du changement des pratiques lié à l’adoption de telle ou telle initiative de qualité, sujet pourtant essentiel.
(4) Les résultats du projet de certification porté par le SCHR seront par ailleurs présentés lors de la même conférence à Copenhague.
(5) Voir notamment le Label People first présenté par le Groupe URD comme alternative à la certification pour les organisations humanitaires
(6) Voir notamment l’apport du logiciel Sigmah
(7) Good Humanitarian Donorship
Véronique De Geoffroy
