“Tout sauf les armes”, une initiative européenne à double tranchant

1
Paysan cambodgien au travail dans une rizière
Paysan cambodgien au travail dans une rizière

L’intention de l’initiative européenne ‘’Tout sauf les armes’’ était bonne : encourager la croissance des pays les plus pauvres en leur accordant un accès privilégié au marché européen.
Mais dans certains cas, les conséquences sur les populations locales sont dramatiques. Expulsions forcées, expropriations, travail des enfants : au Cambodge, l’Union Européenne se rend malgré elle complice de nombreuses violations des droits de l’Homme.

 Tout sauf les armes, une initiative de l’UE pour
encourager 
la croissance des pays les moins avancés

Le 26 février 2001, le Parlement européen approuve l’initiative Tout sauf les armes, une proposition novatrice de la Commission européenne d’éliminer les quotas et droits de douane pour la totalité des produits, à l’exclusion des armes et des munitions, importés des 49 pays les moins avancés (PMA). L’initiative s’inscrit dans le cadre plus général du “schéma pluriannuel de préférences tarifaires généralisées” (SPG) de l’Union Européenne qui offre aux pays en développement des droits moins élevés sur leurs exportations vers l’UE. Tout Sauf les Armes en est le chapitre le plus généreux et cible spécifiquement les PMA.

La stimulation des échanges commerciaux enclenchée par cette levée des barrières douanières et des quotas est censée stimuler la croissance économique, l’investissement, la création d’emploi, la productivité et la compétitivité, tous les ingrédients jugés nécessaires à la réduction de la pauvreté et à la bonne réalisation des Objectifs du Millénaires pour le Développement.

Des conditions particulières ont été imposées pour le riz, la banane et le sucre, dont la libéralisation devait être progressive. Les droits de douane et quotas sur le sucre, en particulier, ne sont ainsi totalement éliminés qu’en 2009. En plus d’être exemptées de droits à l’exportation, les entreprises sucrières peuvent vendre leur production à un prix minimum garanti trois fois supérieur au prix du marché. De quoi séduire les agro-industriels.

Le Cambodge est perçu par l’UE comme l’un des plus importants bénéficiaires de l’initiative. Les exportations cambodgiennes vers l’UE ont connu une croissance exponentielle depuis son lancement, contribuant indéniablement à la croissance du pays et créant de l’emploi, en particulier dans le secteur textile.

Le secteur du sucre a connu une croissance particulièrement fulgurante. En 2006, les exploitations de sucre de canne au Cambodge étaient quasi inexistantes. En 2012, plus de 100 000 hectares de terres étaient cédés par le gouvernement à des entreprises sucrières. La valeur des exportations de sucre a bondi de 51 000 dollars en 2009 à près de 14 millions en 2011. La quasi totalité de ces exportations est destinée à l’Union européenne.

Le problème est que les avantages consentis par l’Europe ont aiguisé l’appétit d’entreprises qui se soucient peu du respect des droits de l’Homme sur place. Cela, conjugué à un manque de transparence total dans la politique foncière de l’Etat cambodgien et à une corruption à tous les niveaux, ouvre la voie à de nombreuses exactions.

Accaparement des terres, expulsions forcées, travail des enfants :
les effets pervers de la politique européenne

 Les conflits fonciers et les violations des droits de l’Homme qui en découlent minent le royaume du Cambodge depuis des années et sont un moteur essentiel du vaste mouvement de protestation qui traverse le pays depuis les élections nationales de juin dernier (certains parlent d’un « printemps cambodgien »).  L’origine du problème remonte à l’époque des Khmers rouges, qui ont aboli la propriété privée lors de leur prise de pouvoir en 1975. Les réformes se sont succédées depuis le retour au capitalisme en 1989, mais ce n’est qu’en 2001 qu’un réel cadre législatif aux normes internationales est rétabli en matière foncière par le gouvernement cambodgien. Cependant, du fait de la corruption endémique et de la complaisance de l’Etat, les règles mises en place sont très mal respectées.(1)

Le point de la loi le plus détourné est la possibilité pour l’État de louer des terrains qui lui appartiennent au travers des concessions foncières économiques (CFE) pour une période maximale de 99 ans.(2) Alors que le but de cette disposition était de permettre aux populations d’acquérir les terres vacantes, l’Etat, assoiffé d’investissement et de développement industriel, accordent ces concessions majoritairement à de potentats locaux et groupes agro-industriels, le plus souvent chinois ou thaïlandais. Ces groupes regorgent de tactiques pour contourner la limite de 10 000 hectares d’une concession en achetant des terrains adjacents sous les noms de différentes sociétés.

Résultat : plus de la moitié des terres arables du pays est désormais entre les mains de concessionnaires privés.(3) On estime que depuis 2000, 700 000 Cambodgiens ont été affectés de manière négative par ces concessions.(4) Des paysans qui cultivaient depuis des années le riz sur ces terres, dans un pays dont la population dépend encore largement de l’agriculture vivrière, sont expulsés pour faire place à de grandes exploitations agro-industrielles, souvent sucrières.

L’expulsion des communautés locales se fait souvent de manière violente, avec l’aide musclée de l’armée et de la police locale. Des villages entiers sont brûlés. Ceux qui résistent sont arrêtés et/ou condamnés. Privées de terres et souvent laissées sans compensations, les populations expulsées se retrouvent dans l’insécurité alimentaire (dans certains cas la famine) et sans revenus.

Il arrive que les paysans se voient offrir d’autres terrains en échange, mais ceux-ci sont souvent infertiles, minés, sans source d’eau à proximité et isolés des services sociaux tels que les routes, les écoles et les hôpitaux.(5)
Ces populations optent ainsi parfois pour l’immigration illégale en Thaïlande, ou n’ont d’autre choix que de travailler sur les plantations pour ceux qui les ont expulsés, dans des conditions souvent très mauvaises.

Autre ombre au tableau, le travail des enfants, un phénomène largement rapporté sur les plantations de sucre par les ONG locales. Ainsi, par exemple, selon Equitable Cambodia et Open Development, 85 enfants, dont certains âgés de huit ans, travaillent sur la plantation de Koh Kong dans l’ouest du pays.(6)

Droit à un logement décent, droit à l’alimentation, interdiction des évictions forcées, limitation du travail des enfants : un large éventail de normes et déclarations internationales, auxquelles le Cambodge a adhéré et qui constituent le socle des principes fondateurs de l’Union Européenne, sont bafouées. La société civile se mobilise et appelle au boycott du « sucre de sang » (voir Boycott Blood Sugar Campaign), tentant d’alarmer l’Union Européenne sur le phénomène et de lui rappeler que son engagement en faveur des droits de l’Homme ne doit pas se borner à ses frontières.

Le silence de la Commission Européenne

 En 2010, Rafael Dochao Moreno, chargé d’affaires au sein de la délégation de l’Union Européenne au Cambodge, avait rejeté toute responsabilité de l’UE dans cette affaire : c’est comme accuser le fabricant de voitures lorsqu’un conducteur ivre tue un piéton, avait-il déclaré. Les organisations de la société civile rétorquent qu’en réalité, à travers Tout sauf les armes, l’UE fabrique et vend des voitures sans freins.

Bien que l’UE affirme chercher à doter ses politiques commerciales de garanties protectrices, ces « freins » n’ont pas été enclenchés au Cambodge.

Les obligations extraterritoriales de l’UE en termes de protection des droits de l’Homme, en particulier des droits économiques et sociaux, ont été reconnues dans de nombreuses décisions et traités.(7)

Les Principes de Maastricht relatifs aux obligations extraterritoriales des Etats dans le domaines des droits économiques, sociaux et culturels stipulent que « les Etats doivent évaluer préalablement, avec la participation du public, les risques et les impacts extraterritoriaux potentiels de leurs lois, politiques et pratiques sur la jouissance des droits économiques, sociaux et culturels ». Il semble que cette disposition soit restée lettre morte dans le cas de Tout sauf les armes.

Par ailleurs, la décision No 732/2008 du Conseil Européen (ou décision SPG) appelle à la suspension temporaire des accords de commerce préférentiels lorsque des violations, « sérieuses et systématiques » des droits de l’Homme, tels que garantis par les conventions internationales, sont avérées dans le pays bénéficiaire. C’est dans cette veine que les accords préférentiels au bénéfice de la Birmanie, y compris l’accord Tout sauf les armes, avaient été suspendus de 1997 à 2012.

Le Comité des droits économiques et sociaux et culturels de l’ONU et le rapporteur sur la situation des droits de l’Homme au Cambodge ont tous deux conclu à l’existence de graves violations des droits de l’Homme en conséquence directe des concessions économiques, elles-mêmes largement motivées par les avantages offerts par Tout sauf les armes.

Des ONG locales et internationales et des parlementaires européens ont écrit à plusieurs reprises à Karel de Gucht, Commissaire européen au commerce, pour lui demander de lancer une enquête officielle sur ces allégations.(8) La Commission a jusqu’à présent rejeté ces appels, malgré les dispositions de la décision SPG.

Le Parlement Européen a voté deux résolutions, l’une en octobre 2012(9) et l’autre en janvier 2014, urgeant la Commission d’agir en ce sens, d’analyser l’impact des concessions économiques dans le secteur agro-industriel au Cambodge, et de suspendre le régime Tout sauf les armes sur certains produits lorsque des violations sont clairement identifiées. Mais la Commission continue de nier toute responsabilité.

Si la Commission reste silencieuse, la campagne commence à faire effet du côté des entreprises. Coca Cola, qui selon Oxfam a acheté du sucre du géant britannique Tate & Lyle, qui lui-même s’était fourni chez KSL, le thaïlandais accusé d’avoir expulsé 456 familles de leurs terres dans la province de Koh Kong, vient de commencer un audit de ses fournisseurs en sucre au Cambodge, affirmant une tolérance zéro pour l’accaparement des terres.(10)

Cependant la société civile continue de penser qu’une solution venue d’en-haut serait plus efficace, et insiste pour que la Commission Européenne agisse et mette les entreprises qui commettent des exactions (déjà largement documentées par les medias, les ONG et l’ONU) sur liste noire au lieu de les récompenser par de généreux avantages commerciaux.

(1) Voir Cambodian Center for Human Rights, Cambodia: Land in Conflict. An Overview of the Land Situation, décembre 2013
(2) Les CFE sont régulées par le Sous-Decret No. 146 du 27 décembre 2005
(3) Face à la montée des tensions foncières, le gouvernement a gelé, en mai 2012, l’attribution de nouvelles concessions économiques. Or de nombreuses concessions ont été accordées depuis lors.
(4) Human Rights Watch, “Cambodia: Land Titling Campaign Open to Abuse”, 12 juin 2013
(5) Licadho, Conséquences dramatiques des concéssions de terrains pour les paysans cambodgiens, novembre 2005
(6) Equitable Cambodia & Inclusive Development International, Bittersweet Harvest. A Human Rights Impact Assessment of the European Union‘s Everything But Arms Initiative in Cambodia, p. 3
(7) Voir en particulier les Principes de Maastricht relatifs aux obligations extraterritoriales des Etats dans le domaines des droits économiques, sociaux et culturels < >, et le Traité de l’Union Européenne, dont l’article 3(5) étend les obligations de l’Union en termes de protection des droits humains à “ses relations avec le reste du monde”
(8) Voir la derniere lettre
(9) Résolution du Parlement Européen sur la situation au Cambodge (2012/2844(RSP))
(10) Kevin Ponniah, “Coca-Cola auditors visit sugar suppliers”, The Phnom Penh Post, 27 February 2014