Le défi lancé par la Suède concernant la reconnaissance de la Palestine

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Alors que 800 personnalités israéliennes ont demandé à ce que la Palestine soit reconnue comme État aux parlementaires de plusieurs États européens, le débat sur la Palestine en Europe continue de s’intensifier, notamment en Belgique et au Danemark, après que le Parlement ait adopté une résolution exigeant du Pouvoir exécutif la reconnaissance de l’État palestinien.

Il semble utile de rappeler l’attitude de l’UE lors du vote, au mois de novembre 2012, de la résolution reconnaissant à la Palestine le statut d’ « État Non Membre Observateur » par l’Assemblée Générale des Nations Unies. Cette dernière adopta, par 138 votes en faveur, 9 contre et 41 abstentions, le projet de résolution A/67/L.28 proposé par 60 États.

Parmi ces derniers, ne figurait aucun des 27 membres de l’UE (alors que, concernant l’Amérique Latine, en étaient signataires l’Argentine, la Bolivie, le Brésil, le Chili, Cuba, l’Équateur, le Nicaragua, le Pérou, l’Uruguay et le Venezuela). À l’heure du vote, l’apparente cohésion européenne s’estompa : en faveur votèrent l’Autriche, la Belgique, Chypre, le Danemark, l’Espagne, la France, la Finlande, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, Malte, le Portugal et la Suède. On notera le vote pour de la Suisse, qui est, comme on le sait, État non membre de l’UE.

Les membres restants de l’UE se sont abstenus, à l’exception de la République Tchèque qui considéra opportun de voter contre, conjointement avec le Canada, les États-Unis, les Iles Marshall, Israël, la Micronésie, Nauru, Palau et le Panama : un groupe d’États formant selon la presse internationale une bien singulière « coalition (1) », dans laquelle le Panama se retrouva isolé par rapport au reste de l’Amérique Latine. Son Président, Ricardo Martinelli, avait reçu en 2011 le prix décerné par l’American Jewish Congress (AJC), « Light unto The Nations » (voir communiqué de presse).

Ce même prix fut décerné les années antérieures aux Présidents William Clinton des États-Unis en 2005, Nicolas Sarkozy de la France en 2007, Alvaro Uribe de la Colombie également en 2007 et à Angela Merkel (Allemagne) en 2010. L’abstention de l’Allemagne (une bien mauvaise surprise pour la diplomatie israélienne) lors du vote de novembre 2012 jeta un froid extrêmement vif entre les deux États, comme le précise cette note fort intéressante de Der Spiegel.

Une autre note du Washington Post du 29 novembre 2012, tout aussi intéressante, fait quant à elle référence à une bien étrange proposition provenant de la diplomatie britannique, que nous nous permettons de reproduire dans sa version originale : “The U.K. suggested that it might vote ‘yes’ if the Palestinian Authority offered assurances that it wouldn’t pursue charges in the International Criminal Court”.

Comme on le sait, Israël et son fidèle allié étasunien ont toujours été extrêmement sensibles sur cette question : le dépôt par la Palestine le 21 janvier 2009 d’une déclaration d’acceptation de la juridiction de la Cour Pénale Internationale (CPI) fut considéré par le service juridique de l’armée israélienne comme une nouvelle forme de terrorisme : le « terrorisme légal » (2).

Moins connue, une dépêche confidentielle, rendue publique par Wikileaks, de l’Ambassade des États-Unis à Tel-Aviv en date du 23 février 2010 (voir texte complet) exprime la crainte extrême que représente la CPI pour Israël : “Libman noted that the ICC was the most dangerous issue for Israel and wondered whether the U.S. could simply state publicly its position that the ICC has no jurisdiction over Israel regarding the Gaza operation”.

Un article récent publié aux États-Unis (intitulé : “US is ‘absolutely adamant’ that Palestine not go to ICC and wreck the peace process – Power) précise que pour la représentante actuelle de l’administration Obama aux Nations Unies à New York : “The ICC is of course something that we have been absolutely adamant about. Secretary Kerry has made it very, very clear to the Palestinians, as has the President. I mean, this is something that really poses a profound threat to Israel” (sic).

Affirmer publiquement (comme le fait l’ambassadeur Samantha Power) qu’une cour telle que la CPI (juridiction internationale chargée de juger pénalement des responsables de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité et d’actes de génocide) constitue une menace réelle pour un État doit sans nul doute constituer une véritable première dans l’histoire du droit international que l’on se doit de relever.

À noter qu’en réponse à cette victoire diplomatique obtenue par la Palestine aux Nations Unies le 29 novembre 2012, le Premier Ministre israélien ordonna la poursuite de la politique de colonisation hors du territoire israélien, avec 3000 nouveaux logements en Cisjordanie et notamment à Jérusalem Est (voir note de presse du 30 novembre 2014) : une réaction qui fait partie d’une bien longue liste d’actes de ce type et qui se vérifiera une nouvelle fois en 2014, à l’occasion cette fois de l’adhésion de la Palestine à divers traités universels en matière de droits de l’homme (3). On notera que les 3000 logements illégaux décidés fin 2012 donnèrent lieu à une véritable innovation technique au sein du Conseil de Sécurité des Nations Unies : le « veto implicite » instauré par la délégation des États-Unis (4).

La révision minutieuse de l’état des relations de la Palestine avec les 28 États membres actuels de l’UE impose quelques nuances. À la Suède depuis le 30 octobre, il faut ajouter Malte et Chypre qui reconnaissent la Palestine comme État depuis 1988, ainsi que les États de l’ancien bloc socialiste aujourd’hui intégrés à l’UE et qui reconnaissent également la Palestine (depuis 1988) : la Bulgarie, la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque et la Roumanie.

Lors du vote de novembre 2012 aux Nations Unies, ces cinq États (ainsi que la Slovaquie et la Slovénie) optèrent pour l’abstention, à l’exception de la République Tchèque dont la fidélité extrême aux États-Unis et à Israël obligea son délégué à voter contre : un exercice dont la consistance du point de vue juridique est sans doute sans précédent. Les propos tenus moins d’un an plus tard par l’actuel Président de la République Tchèque concernant l’emplacement souhaité de l’ambassade tchèque en Israël confirment que cette fidélité constitue en réalité une loyauté à toute épreuve (5).

Le geste du Costa Rica 

La reconnaissance de la Palestine comme État par le Costa Rica date du mois de février 2008, et provoqua la surprise d’Israël et des États-Unis (voir la dépêche confidentielle rendue publique par Wikileaks). Les indiscrétions d’autres câbles Wikileaks sont sans ambiguïté à propos de la perception des responsables politiques à l’ambassade des États-Unis à San José transmise à leurs supérieurs à Washington quant à la position hardie – et difficilement réfutable – du Costa Rica : dans l’une d’elles (voir texte), on lit qu’il s’agit d’ « a well-reasoned rationale for recognizing ‘State’ of Palestine, taking into account Costa Rica’s yes vote on UN Resolution 181 and the GOCR (Government of Costa Rica) desire to give a strong show of support to Abbas, in the face of Hamas. »

Ce geste audacieux du Costa Rica fut présenté de telle manière qu’il donna lieu à la reconnaissance de la Palestine par le reste de presque toute l’Amérique latine quelques mois plus tard. Après le Costa Rica, firent de même le Venezuela (avril 2009), la République Dominicaine (juillet 2009), la Bolivie, le Brésil, l’Équateur et le Paraguay (décembre 2010), le Pérou et le Chili (janvier 2011), l’Argentine (février 2011), l’Uruguay (mars 2011), El Salvador et le Honduras (août 2011).

À ces reconnaissances, il faut ajouter celles de Cuba et du Nicaragua (faites dès 1988). Les derniers États de la région à procéder de la sorte sont le Guatemala (avril 2013) et Haïti (septembre 2013). Seuls la Colombie, le Mexique et le Panama maintiennent leurs distances avec la Palestine actuellement : dans deux des trois cas, la proximité avec les États-Unis peut expliquer cette attitude.

À noter qu’à l’occasion de la dernière opération israélienne sur Gaza initiée en juillet 2014, plusieurs États latino-américains ont rappelé leurs ambassadeurs dès la fin du mois de juillet 2014 (Brésil, Chili, El Salvador et Pérou).

En outre, plusieurs chefs d’État (Équateur, Bolivie, Nicaragua, Uruguay et Venezuela) ont fermement condamné Israël, usant de qualificatifs tels que « acte de folie », « génocide », « massacre » (objets d’une étude récente publiée au Costa Rica). Alors que début août 2014 le bilan officiel donné par les Nations Unies était de 66 morts côté israélien (dont 63 militaires et trois civils) et de 1525 victimes mortelles côté palestinien (voir rapport officiel au 3 août 2014), le bilan un mois plus tard était de 71 morts israéliennes (incluant celles de 66 militaires et de quatre civils) et, côté palestinien, de 2131 morts (1531 correspondant à des civils, dont 501 enfants et 257 femmes) (voir rapport officiel au 4 septembre 2014).

Le défi posé par la Suède 

Les déclarations de la Ministre des Affaires Étrangères suédoise, Margot Wallström, expliquant les raisons pour procéder à la reconnaissance de la Palestine ont été accompagnées par un communiqué officiel dans lequel la Suède a annoncé une augmentation significative de sa coopération avec la Palestine.

Saluée par les autorités palestiniennes comme un geste « courageux et historique », cette initiative de la Suède a relancé le débat en Europe sur la question, y compris au Royaume-Uni : son Parlement a adopté le 13 octobre dernier une résolution exigeant du Pouvoir exécutif de procéder à cette reconnaissance (avec 274 votes pour et 12 contre) après d’âpres débats.

Le Congrès espagnol a fait de même le 18 novembre, avec une écrasante majorité (319 votes pour, une abstention et deux votes contre) (6). La France a vécu une expérience similaire, avec un débat sur la reconnaissance de la Palestine qui débuta vendredi 28 novembre au sein de l’Assemblée nationale (voir texte de la proposition de résolution 2387 déposée le 20 novembre 2014) et un vote survenu le 2 décembre: le résultat obtenu est de 339 votes en faveur, 151 contre et 16 abstentions (voir notre brève analyse publiée sur le site Derechoaldia).

La Belgique s’apprête quant à elle à voter un texte prochainement (voir projet de résolution déposé le 25 novembre 2014). L’onde expansive est telle que des parlementaires en Australie semblent vouloir également accompagner le mouvement en faveur de la reconnaissance de l’État palestinien (voir note récente de Haaretz), tandis que des commentateurs au Canada obtiennent des réponses officielles rappelant celles d’Israël (voir note de presse). Les autorités irlandaises de leur côté semblent vouloir emboîter le pas de la Suède prochainement, au vu des déclarations du chef de la diplomatie irlandaise (voir note de presse).

On notera que le résultat quasi unanime des exercices parlementaires au Royaume-Uni et en Espagne lance un message clair et univoque au Pouvoir exécutif (et par la même occasion aux autorités israéliennes).

Il s’agit d’un mécanisme inusité pour procéder à la reconnaissance d’un État par un autre État, lequel constitue, comme on le sait, un acte juridique unilatéral que peut adopter tout exécutif dans le cadre de ses compétences en matière de politique extérieure.

Avec la Suède, on dénombre à l’heure actuelle 134 États reconnaissant officiellement la Palestine comme État, sans avoir eu nécessité de session parlementaire préalable quelconque. Comme tout acte juridique unilatéral, la forme que revêt l’acte de reconnaissance de la Palestine comme État est variable : il peut s’agir d’une longue déclaration officielle comme ce fut le cas du Brésil au mois de décembre 2010 (voir texte du communiqué officiel) ; ou bien d’une déclaration plus courte, comme celle de l’Argentine au mois de décembre 2010 (voir texte du communiqué officiel) ; ou encore d’un texte plus modeste, comme celui de l’Uruguay du mois de mars 2011 (voir texte du communiqué officiel) ou encore celui du Salvador d’août 2011 (voir texte du communiqué officiel) pour ne citer que quelques exemples.

Le caractère unanime des récents votes au Royaume-Uni et en Espagne sur la question laisse entrevoir une marge de manœuvre extrêmement étroite pour un exécutif hésitant. On notera dans le cas espagnol la discrétion de la réaction israélienne, qui tranche avec la réaction virulente de l’ambassade d’Israël en Espagne suite à une modeste déclaration en signe de solidarité avec le peuple palestinien adoptée par le Parlement de la Galicie au mois de mai 2014 (7).

Quant aux déclarations de hauts responsables israéliens publiées dans la presse suite au geste de la Suède, elles laissent entrevoir leurs craintes concernant les effets de cette reconnaissance dans le reste de l’Europe.

Ces craintes (fondées) rappellent précisément l’argument (tout aussi fondé) présenté par le Costa Rica en 2008, que nous pouvons apprécier en relisant le texte d’une conférence de son ancien Ministre des Affaires Etrangères, Bruno Stagno (2006-2010), prononcée lors d’une réunion des Nations Unies à Montevideo en 2011 :
En 1947, le Costa Rica, ainsi que 12 autres pays d’Amérique Latine et des Caraïbes, approuva la résolution 181 (II) de l’Assemblée Générale relative au Plan de Partage du Mandat Britannique en Palestine. À cette occasion, nous avons fait partie des 33 pays qui ont reconnu très tôt que la coexistence de deux États s’imposait comme la pire des solutions, à l’exception de toutes les autres. Depuis, nous avons vu défiler une tragédie derrière l’autre, incluant guerres et intifadas, assassinats et attentats, affectant sérieusement le droit à vivre sans peur des deux peuples. Parallèlement, et sans un calendrier saisonnier clair, nous avons vu naître des promesses et des espoirs de divers processus de paix, sans obtenir la récolte des dividendes de la paix. Une terre fertile pour les doubles discours, pour des intérêts extérieurs et pour une triste réitération d’événements remettant à plus tard la réalisation du mandat accordé en 1947″ (traduction libre du texte espagnol).

Conclusion :

Il y a cinq ans, le professeur Alain Bockel dans un article intitulé « Gaza : le processus de paix en question » publié dans l’Annuaire Français de Droit International analysait l’option des responsables israéliens définie comme « la gestion du pourrissement » à laquelle on assiste depuis plusieurs années : une option « empruntée par les gouvernements israéliens successifs depuis dix ans avec un bonheur relatif » et qui consiste, selon cet auteur, « à laisser les choses en l’état, en refusant en fait toute solution allant dans le sens de l’émergence d’un véritable État palestinien, tout en donnant l’apparence de la bonne volonté en se prêtant périodiquement au jeu de la négociation » (8).

C’est effectivement ce à quoi on a assisté durant toutes ces années, avec cependant une augmentation spectaculaire du nombre de logements israéliens illégaux en Palestine et à Jérusalem Est par rapport aux années précédentes (9). Pour avoir une idée des chiffres, une ONG israélienne dénombrait 13 851 nouveaux logements israéliens approuvés pendant la période allant d’août 2013 à mars 2014 en Cisjordanie et à Jérusalem Est (voir note de presse).

On remarquera que dès 1988, le même Annuaire incluait un article du professeur Jean Salmon qui concluait pour sa part que « reconnaître l’État palestinien n’est sans doute rien de plus que l’affirmation du droit du peuple palestinien à créer aussitôt que possible cet État, mais c’est surtout poser un acte de solidarité à l’égard du peuple palestinien et de volonté de respect du droit international » (10).

Le défi lancé par la Suède a relancé de manière notoire le débat dans plusieurs États européens : durant ces derniers jours, la discussion en France sur la reconnaissance de la Palestine s’est considérablement intensifiée et elle s’est étendue à bien d’autres membres de l’Union Européenne, tels la Belgique, le Luxembourg, le Danemark pour ne citer que quelques pays. Cette discussion devrait tenir compte, parmi d’autres éléments, de l’absence de réaction significative israélienne au geste suédois : l’ambassadeur israélien rappelé par ses supérieurs le 30 octobre est de retour dans son bureau depuis le vendredi 28 novembre, selon une note de presse. Ce retour s’est fait sans que l’on comprenne bien quel fut le geste hostile ou offensif de la Suède l’obligeant à quitter la capitale suédoise pour y revenir officiellement en « signe de paix ».

 

(1) Un article du Washington Post tente d’expliquer les motivations diverses de cette singulière « coalition » formée en novembre 2012 par 9 États, à savoir le Canada, les États-Unis, les Iles Marshall, Israël, la Micronésie, Nauru, le Panama, Palau et la République Tchèque. La dite « coalition » semble avoir perdu quelque peu de sa vigueur dans la mesure où lors des différents votes réalisés ces jours-ci aux Nations Unies (novembre 2014) concernant six résolutions sur le Proche-Orient et sur la Palestine, les seuls États à voter systématiquement contre sont les suivants : le Canada, les États Unis, les Iles Marshall, la Micronésie, Palau et Nauru (voir communiqué de presse des Nations Unies).
(2) Cf. FERNANDEZ J., La politique juridique extérieure des États-Unis à l’égard de la Cour Pénale Internationale, Paris, Pedone, 2010, p. 325. Quelques déclarations du chef de la délégation étasunienne après la conférence de Rome de juillet 1998 sont également éclairantes : « En ce qui concerne Israël enfin, David Scheffer reconnut après Rome que la délégation américaine avait endossé la crainte d’Israël d’être victime d’accusations devant la future Cour en raison de sa politique dans les territoires occupés » (p. 172). On lira avec intérêt la tentative des États-Unis afin d’exclure de la définition de crimes de guerre le « transfert par un État d’une partie de sa population dans un territoire qu’elle occupe » (pp. 171-172).
(3) Suite à l’adhésion par la Palestine de sept instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme au mois de mai 2014 (geste salué par le Haut-Commissariat aux Droits de l’Homme des Nations Unies au début du mois de mai 2014), Israël ordonna la construction de 620 nouveaux logements à Jérusalem Est le 19 mai 2014 (voir note de presse).
(4) Dans une analyse du Professeur Weckel publiée dans le Bulletin Sentinelle de janvier 2013, on lit que « Le Conseil de sécurité a consacré une réunion informelle le 19 décembre 2012 aux mesures de relance massive de la colonisation prises par Israël. En quittant inopinément la salle, Madame Susan Rice, Ambassadrice des États-Unis, a fait obstacle à l’adoption d’une résolution ou, du moins, d’une déclaration présidentielle condamnant le comportement d’Israël. Néanmoins, tous les autres 14 membres du Conseil ont fait des déclarations à la presse critiquant la reprise de la colonisation. Même si l’absence d’un membre permanent n’équivaut pas à un veto, ce départ de la représentante américaine a bloqué l’issue de la réunion. Seuls en face des autres membres du Conseil, les États-Unis ne voulaient se prononcer au sein de cet organe, ni pour une condamnation d’Israël, ni contre, ni même s’abstenir. Les autres membres n’ont visiblement pas l’intention de les laisser sur la touche et le résultat est bien là : le Conseil de sécurité est paralysé, comme l’est d’ailleurs aussi le Quatuor. Les États-Unis ont donc inventé le veto implicite sinon de poche au Conseil de sécurité ». Cf. WECKEL Ph., « Israël, les États-Unis inventent le veto implicite au Conseil de sécurité », Sentinelle SFDI, Numéro 329 (Janvier 2013), Disponible ici.
(5) En octobre 2013, le Président tchèque exprima sa volonté de transférer le siège de l’ambassade tchèque en Israël de Tel-Aviv à Jérusalem (voir note de presse), provoquant l’indignation des autorités palestiniennes ainsi que celle de la Ligue des États Arabes (voir note de presse). On rappellera que le Président du Costa Rica Luis Alberto Monge procéda au transfert de l’ambassade du Costa Rica de Tel-Aviv à Jérusalem le 8 mai 1982, en violation de plusieurs résolutions des Nations Unies, et obligeant l’Assemblée Générale à adopter des résolutions entre 1982 et 2005 : voir tableaux de ces résolutions in STAGNO UGARTE B., Los caminos menos transitados. La administración Arias Sánchez y la redefinición de la política exterior de Costa Rica, 2006-2010, Heredia, Editorial UNA (EUNA), 2013, pp. 35-36. Le Costa Rica procéda au transfert de son ambassade à Tel-Aviv en août 2006 (voir note de presse). À noter que depuis 1995, une loi aux États-Unis prévoit le transfert de l’ambassade des États-Unis de Tel-Aviv à Jérusalem, voir étude publiée dans le bulletin Numéro 12 de l’Institut Pierre Renouvin, Université Panthéon-Sorbonne de Paris 1.
(6) Cf. notre brève analyse, BOEGLIN N., « Congreso español ‘insta’ a reconocimiento de Palestina », publiée sur le site Derechoaldia.com, en date du 20/11/2014. Texte disponible ici.
(7) À cette occasion, les diplomates israéliens ont considéré l’offense grave et n’ont pas hésité à indiquer qu’ « avec cette exigence, le Parlement de la Galicie rejoint les pires et les plus extrémistes ennemis d’Israël. » On lit en effet que, pour l’Ambassadeur d’Israël en Espagne, « con esta exigencia, el Parlamento de Galicia se une a los peores y más extremistas enemigos de Israel » (voir note de presse).
(8) Cf. BOCKEL A., « Gaza : le processus de paix en question », 55, AFDI (2009), pp. 173-187, p. 184.

(9) Des tableaux comparatifs inclus dans ce rapport de l’ONG Israélienne Peace Now (voir les premières pages) comparent le nombre de logements des gouvernements israéliens précédents par rapport à ceux autorisés par l’actuel Premier Ministre israélien.
(10) Cf. SALMON J., « La proclamation de l’État palestinien », 34, AFDI (1988), pp. 37-62, p. 62.