Médecins Sans Frontières, acteur des résolutions de conflits?

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Khartoum, 4 mars "ICC Day"
Khartoum, 4 mars “ICC Day”

L’exemple de l’intervention de MSF au Darfour, 2003-2009

Faut-il présenter Médecins Sans Frontières ? Association médicale d’urgence internationale créée en 1971 par des médecins et des journalistes, Prix Nobel de la Paix en 1999, MSF est présente dans 36 pays différents à ce jour. Indépendante de tous pouvoirs politiques, militaires ou religieux, c’est principalement ce qui la différencie des autres grandes organisations humanitaires (Première Urgence-Aide Médicale Internationale, Action Contre la Faim, Handicap International, Solidarités Internationales…).

En effet, cette garantie de l’indépendance de l’association s’enracine dans son financement, assuré par la générosité de ses donateurs privés. En France, en 2013, 95,8 % des ressources de MSF étaient d’origine privée. Aucun fonds n’est accepté du gouvernement français.

Les équipes de MSF, composées de personnel médical, logistique et administratif de dizaines de nationalités différentes (expatriés ou employés localement), sont réunies autour d’une même charte (1), leur mandat étant d’apporter secours dans le respect des principes de l’action humanitaire. MSF apporte une assistance médicale à des populations dont la santé est menacée, principalement en cas de conflits armés, mais également d’épidémies, de pandémies, de catastrophes naturelles ou encore d’exclusion des soins. Toutes ces situations nécessitent en effet des ressources médicales et logistiques spécifiques, et avec l’expérience MSF a appris à se déployer avec la rapidité et l’efficacité que requiert chaque crise.

MSF œuvre également dans le but de faire évoluer les pratiques et la recherche médicale. À travers sa « Campagne d’Accès aux Médicaments Essentiels », mais également grâce à la création en 2003 du DNDi (Drugs for Neglected Diseases initiative(2), les actions de MSF ont permis notamment de contribuer à faire baisser le prix des traitements contre le sida ou encore de relancer la recherche et le développement de médicaments pour traiter des maladies comme la tuberculose résistante ou des pathologies plus négligées comme la maladie du sommeil.

En fonction des réalités observées sur le terrain, MSF peut être amenée à témoigner publiquement pour alerter l’opinion du sort des populations ; ce fut le cas par exemple au Rwanda en 1994 ou encore au Darfour en 2003, mais c’est aussi vrai sur des problématiques de santé transversales, comme récemment sur la question du virus Ebola.

Acteur médical international de terrain, l’association MSF est donc soumise aux règles déontologiques qui régissent le code de la santé, mais également aux lois qui régulent le droit international. De par ses actions et ses témoignages, l’ONG a par ailleurs participé pour beaucoup à l’évolution du droit international humanitaire durant ces quarante dernières années.

Jusqu’où ce « double mandat » de l’association, acteur médical international et participant au mécanisme de résolution de conflit, est-il réalisable ? Jusqu’où l’action de terrain permet-elle la prise de parole publique dans une situation de conflit ? Les limites du témoignage s’arrêtent-elles là où l’accès aux populations est mis en danger ? Entre mandat de « neutralité humanitaire » et engagement sur la scène politico-judiciaire au travers les instances de l’ONU, quelles sont les limites de la mise en œuvre du droit international humanitaire ?

C’est au travers de l’étude de l’engagement de MSF au Darfour entre 2003 et 2009 que j’ai choisi de traiter de ces questions ; cette étude de cas permet selon moi une bonne compréhension des enjeux internationaux tels qu’ils peuvent apparaître pour une organisation comme Médecins Sans Frontières.

Nous verrons donc dans une première partie, quels ont été le rôle et les actions de MSF au Darfour dès 2003, en détaillant spécifiquement le mandat de l’ONG, ses programmes, mais également les engagements qui la relient au régime de Khartoum, et les conséquences de ceux-ci sur le terrain. Dans une seconde partie, nous étudierons l’impact de la prise de parole publique de MSF sur la scène internationale, ainsi que ses retombées sur ses programmes au Darfour.

Ce travail de recherche s’appuie sur des documents internes et externes de Médecins Sans Frontières, mais également sur un travail d’observation participante de fond, puisque j’ai moi-même été volontaire en tant que logisticienne sur la mission MSF de Niertiti au Darfour de septembre 2008 à mars 2009. À cette dernière date en effet, l’ONG était expulsée du Soudan par Omar El Béchir, suite au mandat de la cour pénale internationale décrété à son encontre.

Médecins Sans Frontières au Darfour :
un acteur médical de premier plan

 2003, MSF et le Darfour : De l’importance de bien nommer les événements

Afin de tenter de mieux comprendre les rouages d’une grande organisation comme MSF, j’ai choisi de traiter des questionnements et des débats qui se sont posés à l’organisation lors de l’intervention de l’ONG au Darfour.

Le conflit, qui a débuté dans cette région de l’ouest du Soudan en 2003 et qui oppose le gouvernement de Khartoum aux rébellions de l’ouest réclamant la valorisation politique et économique de leur région, a en effet conduit aux massacres violents de pans entiers des populations.

Comme l’explique Fabrice Weissman (3), MSF est présente au Darfour depuis 2003, mais elle « ne peut déployer qu’une dizaine de personnes au Darfour au tout début de l’année 2004. Le gouvernement, qui mène alors une répression extrêmement meurtrière contre la base sociale de l’insurrection, limite drastiquement le déploiement de l’aide. » Si en février 2004, l’ONG parvient « à fournir une assistance minimale à près de 65 000 personnes, l’ONU estime déjà à plus d’un million le nombre de personnes chassées de leurs villages par les massacres et la politique de terre brûlée perpétrés par les forces progouvernementales (4) ».

En cette même année 2004, Rony Brauman (5) s’interroge également sur la nature des crimes qui sont commis au Darfour : « Dix ans après le grand massacre des Rwandais Tutsis, la réponse semble aller d’elle-même. Purification ethnique, génocide, le lexique de la lutte des races s’impose d’autant plus facilement que l’inaction coupable de la communauté internationale face au génocide de 1994 est à juste titre rappelée en cette année de dixième anniversaire. »

Pourtant, comme il l’explique, l’emploi de termes adéquats pour qualifier ces massacres est essentiel, la communauté internationale ne doit pas s’arrêter à des représentations trop faciles sur ce qui se passe au Darfour, Rony Brauman évoque alors « les impasses d’une vision ethniste (Arabes contre Noirs), et (…) la qualification de génocide du conflit du Darfour (6) ».

Ces considérations d’ordre sémantiques sont importantes puisqu’elles interviennent dans le contexte d’une prise de parole publique du coordinateur des Nations Unies au Soudan.

En mars 2004, il alerte les médias sur les crimes commis au Darfour, comparant la situation au Rwanda en 1994. En avril suivant, Kofi Annan déclare lui-même que « la communauté internationale ne doit pas répéter les erreurs du Rwanda (7) ».

Ces déclarations onusiennes sont encouragées par une puissante campagne d’opinion aux États-Unis (notamment sous l’égide médiatique de Georges Clooney) exigeant une intervention armée au Darfour pour arrêter ce qu’ils qualifient de « génocide » ou encore de « purification ethnique ».

« Mal nommer les choses, c’est ajouter au malheur du monde », disait Albert Camus. Rony Brauman rappelle alors l’importance de l’emploi ou non du terme de génocide, celui-ci désigne en effet « toute entreprise criminelle visant à détruire, en tout ou en partie, un type particulier de groupe humain, comme tel, par certains moyens (8) ». Or, au Darfour, rien ne prouve que les massacres soient d’origines ethniques ou qu’ils aient pour objectif l’anéantissement d’un groupe ou d’une partie de ce groupe. Mais enfin, non sans intérêts cachés, la machine onusienne est lancée.

2004 : la possible intervention militaire au Darfour divise MSF

Les pressions internationales s’accroissent à l’été 2004 autour du régime de Khartoum, l’ONU menaçant le régime d’une intervention armée au Darfour. Colin Powell confirme pour sa part qu’il y a bien eu un « génocide » au Darfour, et qu’il « pourrait se poursuivre » ; il encourage ainsi la communauté internationale à se mobiliser.

Au sein de MSF, les débats sont virulents et les avis partagés. Les menaces et les pressions sur Khartoum ont eu pour conséquences l’ouverture des frontières aux OSI (9), et MSF reconnaît volontiers que la mobilisation médiatique a permis cette évolution. Cependant, aucune des sections de l’ONG « ne pense être en présence d’une politique d’extermination comparable à celle observée dans les Grands Lacs (10) ».

La section française de MSF se prononce contre une intervention militaire, mais la section hollandaise rejoint la position que MSF avait eue en Bosnie en déclarant qu’elle ne saurait « se contenter d’une politique de secours au Darfour (11) », et ces propos sont aussitôt repris par les partisans interventionnistes.

Si la situation s’est améliorée, le nombre de déplacés est conséquent, et en juillet 2008, Fabrice Weissman (12) s’interroge sur la situation sanitaire de la région : « Avec 13 000 travailleurs humanitaires et une centaine d’agences de secours, le Darfour est le théâtre de la plus grande opération humanitaire au monde. Ce dispositif s’est progressivement mis en place à partir de la mi-2004, un an après le début du conflit, dans un contexte de surmortalité aiguë parmi les civils réfugiés dans les camps de déplacés ou restés en zone rurale. Depuis, l’effort de secours et la diminution des violences ont conduit à une amélioration globale de la situation sanitaire qui reste néanmoins extrêmement fragile. » MSF hésite à faire usage de la parole, craignant à juste titre qu’elle soit utilisée par le puissant lobbying interventionniste. L’enjeu est de taille, puisque sa présence sur le terrain auprès des déplacés est en question.

En 2008, face à la perspective d’un mandat d’arrêt par la CPI contre Omar El Bechir, président en activité du Soudan, pour crimes de guerre, crimes contre l’humanité et crimes de génocide, Rony Brauman monte au créneau (13) : « Que des massacres aient été perpétrés par le régime soudanais dans le cadre d’une guerre de contre-insurrection, qu’une stratégie de terreur ait été mise en œuvre par l’armée et des milices, ce sont des faits avérés. Qu’il y ait eu intention d’exterminer des peuples du Darfour en tant que tels, voilà qui relève de la spéculation. Comment, si tel était le cas, comprendre que plus de deux millions de Darfouriens se sont regroupés autour des principales villes de garnison de leur province, qu’un million d’entre eux vivent à Khartoum où ils n’ont jamais été inquiétés tout au long de cette guerre, ou encore qu’un énorme dispositif humanitaire a été mis en place et qu’il a permis d’épargner des dizaines de milliers de vies humaines ? »

Jusqu’où l’action de terrain permet-elle
la prise de parole publique dans une situation de conflit ?

MSF et l’agenda politique international (CPI) : les enjeux de l’expulsion du Darfour en 2009

Comme on l’a vu plus haut, les positions des différentes sections de MSF s’opposent dans la crise du Darfour. En mars 2005, MSF Hollande publie un rapport sur des violences sexuelles perpétrées au Darfour, en mettant en avant l’impunité dont jouissent les auteurs. Cependant, de son côté, la campagne d’opinion américaine dénonce « les viols commis par les milices progouvernementales dans le cadre d’une stratégie de purification ethnique (14) ».

Quelques semaines après la publication du rapport de MSF Hollande, le Conseil de Sécurité va décider de transférer le dossier du Darfour devant la Cour Pénale Internationale. Dès lors, les débats fusent au sein de MSF. Quelle est la responsabilité de la prise de parole de l’ONG dans la « judiciarisation » du dossier Darfour ? Quelles seront les conséquences de ce positionnement pour l’accès aux populations ? Quelles seront les répercussions sur la sécurité des équipes sur le terrain ?

En septembre 2008, lorsque je suis arrivée à Niertiti au Darfour pour travailler en tant que logisticienne pour MSF, la section française travaille à Zalingei, où elle y pratique notamment la chirurgie, et à Niertiti où elle répartit son activité entre les hôpitaux de la ville contrôlée par le gouvernement et ceux qu’elle soutient dans les montagnes du Djebel Mara sous contrôle Rebelle. Une des principales difficultés est d’obtenir des autorisations gouvernementales pour pouvoir passer les « checks points » nous permettant d’accéder aux zones rebelles.

De septembre à février 2009, vu du terrain, il paraît évident que la mise en accusation d’Omar El Bechir par la CPI va avoir des conséquences immédiates sur les projets, mais nous ne savons pas encore lesquelles.

Les mois passant, la tension se fait sentir, par exemple au travers des difficultés de plus en plus importantes pour obtenir des laissez-passer pour accéder aux zones rebelles, mais ensuite même pour pouvoir aller en zone gouvernementale où nous avons des activités mobiles, et enfin, il devient difficile de s’approvisionner tant par la route que par les airs entre Nyala et Niertiti/Zalingei. Les autorisations permettant aux Nations Unies de faire la liaison par hélicoptère se font de plus en plus rares. Il devient alors compliqué d’exercer nos activités que nous essayons de maintenir au maximum à la normale.

Les incidents sécuritaires augmentent pourtant, et un mois environ avant notre expulsion, il devient quasiment impossible d’aller dans le Djebel Mara où nous soutenons deux centres de soins à Kutrum et à Kurifal. Nous apprenons par l’intermédiaire des rebelles que notre future expulsion est inévitable ainsi que celle d’une dizaine d’autres organisations humanitaires présentes au Darfour. Il paraît dès lors évident que l’ « ICC Day (15) », comme on l’appelle communément depuis des mois, va avoir des conséquences directes pour les activités de MSF sur le terrain.

Le 4 mars 2009 en effet, après une demande expresse du gouvernement pour que les ONG rejoignent la capitale, c’est d’une télévision de Khartoum que nous apprenons l’émission du mandat d’arrêt contre Omar El Bechir par la CPI représentée par Luis Moreno Ocampo pour crimes de guerre, crimes contre l’humanité et, malgré les appels à la prudence de Rony Brauman et d’autres acteurs de terrain, pour crimes de génocide.

La réponse est immédiate : les équipes de MSF Hollande puis de MSF France sont expulsées du pays. Nous avons quelques heures pour évacuer Khartoum, sans pouvoir revenir sur nos terrains, que nous avons laissés tels quels.

Le retour au « Silence, on soigne ? »

Comme le souligne Fabrice Weissman (16), « l’expulsion des deux sections de MSF accusées d’avoir collaboré avec la CPI et le rejet de cette dernière par de nombreux pays où l’association est impliquée jettent un froid au sein de l’organisation ».

À partir de cette date en effet, l’ONG, pourtant connue pour ses prises de paroles engagées, va désormais hésiter à témoigner publiquement de peur d’être « utilisée » par l’engrenage judiciaire et politique que représente désormais le droit humanitaire international.

Comme le précise Françoise Bouchet Saulnier (17), juriste renommée à MSF, « la sanction est partie intégrante de tout droit, mais le caractère aléatoire et tardif de tout mécanisme judiciaire est peu compatible avec les considérations d’urgence vitale et immédiate qui entourent l’action humanitaire ».

La paix par le droit international, si elle est possible, n’est pas l’action médicale d’urgence. Le mandat de MSF au Darfour s’est retrouvé piégé par des considérations d’ordre politique, mais à partir du moment où la CPI avait pris la décision d’inculper le président en exercice du Soudan, pouvait-il en être autrement pour les ONG présentes au Darfour ?

Si l’expulsion des terrains était prévisible, elle n’a pourtant pas été anticipée par MSF. À Niertiti, où nous pensions cependant sincèrement revenir, nous avons fait au mieux pour laisser un stock de plusieurs mois de médicaments dans les différentes pharmacies des hôpitaux, mais nous sommes repartis avec la totalité du personnel médical qualifié. Nous laissions là une population d’environ trente mille déplacés, sans compter celle du Djebel Mara, sans aucun accès à des soins primaires. Nous laissions les équipes de salariés locaux sur place, avec le danger que cela impliquait pour eux pour la suite. Enfin, nous laissions du matériel médical et logistique de valeur nécessitant des entretiens hebdomadaires pour être fonctionnel.

Si la question de la Paix par le droit mérite d’être réfléchie et pensée par des analystes à des fins d’amélioration de la justice internationale, elle doit cependant s’interroger sur l’implication de ses décisions pour les populations. Dans le cas du Darfour, celle-ci n’a en effet pas eu son mot à dire à la question du choix entre la « Paix ou la Justice », et à dire vrai, elle y a même perdu sa santé…

Qu’en est-il aujourd’hui de la situation, tant pour MSF au Darfour que pour Omar El Béchir ?

Ce dernier est toujours en activité, provoquant par moment la communauté internationale par des déplacements dans des pays « amis ». Si MSF a pu retourner au Darfour depuis 2013, l’ONG a toutefois toujours beaucoup de difficultés à faire entrer des expatriés au Darfour. En juillet dernier, elle a tenté d’envoyer une équipe en renfort afin de venir en aide à des populations du camp de El Sereif au Darfour Sud, où quinze mille personnes déplacées ont des besoins vitaux urgents, malheureusement, arrivée à Khartoum, l’équipe s’est vue refuser l’entrée au Darfour.

Alors, MSF est-il un acteur médical d’urgence international ou un participant au processus de fabrique de la paix ? En fonction des crises et des expériences, les positions de MSF se sont nourries du contexte international en pleine évolution de ces quarante dernières années.

Par ailleurs, par ses actions et ses prises de parole, l’ONG participe à cette évolution du droit international humanitaire qu’elle a la possibilité de mettre en perspective avec ce qui est faisable ou non vu du terrain. La crise du Darfour a permis à l’organisation MSF de réfléchir aux conséquences de ses actes, mais ne doit pas pour autant la faire revenir à une époque où « soigner en silence » était la seule possibilité d’accéder aux victimes.

 

Bibliographie :

Séverine AutesserrePeaceland, Cambridge, 2014
Bertrand Badiele temps des humiliés, Odile Jacob, 2014
Françoise Bouchet SaulnierDictionnaire pratique du droit humanitaire, La Découverte, 2006
Rony BraumanHumanitaire, diplomatie et droits de l’homme, Éditions du Cygne, 2009, pp 217-228
Paulo Serge LopesLa Paix par le droit. L’exemple de la Justice Pénale internationale, 2003
Anne VallaeysMédecins Sans Frontières, la biographie, Fayard, 2004
Fabrice Weissman, chapitre “Silence on soigne”, Agir à tout prix ? Éditions La Découverte, 2011, pp 254-262
Fabrice WeissmanDilemmes humanitaires au Darfour, juillet 2008, MSF

(1) Cf. La Charte de MSF
(2) DNDi est un partenariat public/privé indépendant à but non lucratif, fondé par sept organisations, dont MSF, en 2003. Engagé dans la recherche et le développement de traitements nouveaux et plus efficaces contre les maladies dites “négligées”, comme la leishmaniose, la trypanosomiase humaine africaine (ou maladie du sommeil), la maladie de Chagas ou encore le paludisme, le DNDi est une initiative pour obtenir des médicaments contre les maladies négligées.
(3) Fabrice Weissman, chapitre “Silence on soigne”, Agir à tout prix ? Éditions La Découverte, 2011, pp 254-262
(4) Ibid.
(5) Rony Brauman, Humanitaire, diplomatie et droits de l’homme, Éditions du Cygne, 2009, pp 217-228
(6) Ibid.
(7) UN Press Release, 7 avril 2004
(8) Rony Brauman, Humanitaire, diplomatie et droits de l’homme, Éditions du Cygne, 2009, pp 217-228
(9) OSI : Organisation de Solidarité Internationale
(10) Fabrice Weissman, chapitre “Silence on soigne”, Agir à tout prix ? Éditions La Découverte, 2011, pp 254-262
(11) Ibid.
(12) Fabrice Weissman, Dilemmes humanitaires au Darfour, juillet 2008, MSF
(13) Rony Brauman, Humanitaire, diplomatie et droits de l’homme, Éditions du Cygne, 2009, pp 217-228
(14) Fabrice Weissman, chapitre “Silence on soigne”, Agir à tout prix ? Éditions La Découverte, 2011, pp 254-262
(15) ICC “International Criminal Court” (=CPI)
(16) Ibid.
(17) Françoise Bouchet Saulnier, Dictionnaire pratique du droit humanitaire, La Découverte, 2006

 

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