Cet article est la version française d’un texte publié le 24 décembre 2012 sur le site Democracy in Africa . Traduction et reprise sur Grotius International avec l’aimable autorisation de l’auteur.
Si la révolution du 25 janvier a permis à la démocratie de s’étendre et de s’approfondir en Égypte, elle a également eu un effet secondaire indésirable – et en apparence paradoxal – en entraînant la confusion des pouvoirs. Cet article revient sur les origines de cette confusion, qui joue un rôle majeur dans cette période charnière de l’histoire institutionnelle égyptienne.
Cette confusion des pouvoirs est une conséquence du « chaos légal » (fawda qânûniya) qui a suivi la démission du président Moubarak. En effet, le transfert de ses pouvoirs au Conseil supérieur des forces armées (CSFA) n’était pas constitutionnel, la Constitution de 1971 prévoyant que le vice-président doit assurer l’intérim en cas de vacance du pouvoir. De ce fait, le CSFA essaya de légaliser ce coup de force après coup. Il suspend ainsi la Constitution de 1971 dès le 13 février 2011, deux jours après le départ de Hosni Mouabrak. Le 16, il rassemble un comité d’experts, et lui confie la mission d’écrire de nouveaux amendements constitutionnels. Le 19 mars, ces amendements sont acceptés par référendum.
Le 30, le CSFA promulgue une « déclaration constitutionnelle », stipulant qu’il conservera les pouvoirs exécutif et législatif jusqu’à l’élection d’un président et d’une assemblée. Par ailleurs, en suspendant l’ancienne Constitution et en promulguant ce nouveau document destiné à la remplacer durant la période transitoire, le CSFA s’est également arrogé les pouvoirs constituants, et n’y renoncera pas avant l’élection de Mohammed Morsi en juin 2012.
Cette confusion des pouvoirs entraîna une situation d’insécurité juridique en Égypte, en brouillant l’identification de la norme suprême (S’agit-il de la Constitution de 1971, des articles approuvés par référendum, de la déclaration constitutionnelle, ou encore de la jurisprudence de la Haute Cour constitutionnelle ?), ainsi que celle des tribunaux compétents (Par exemple, la « déclaration constitutionnelle » est-elle un acte de l’exécutif sur la légalité de laquelle le Conseil d’État pourrait être amené à se prononcer ?)
Dans ce contexte, les tribunaux ont été amenés à trancher toujours davantage de différends politiques, au risque d’apparaître de plus en plus comme des acteurs à part entière du jeu politique, accusés de partialité et de parti-pris. Les Frères musulmans, en particulier, ont fortement contesté une série de décisions judiciaires prises au cours de l’année 2012, à commencer par la dissolution de la commission constituante par le Conseil d’État en avril, et surtout celle de l’Assemblée du peuple par la HCC le 14 juin. Depuis qu’elle avait été élue en janvier 2012, cette Assemblée dominée par les islamistes disposait du pouvoir législatif en vertu de la déclaration constitutionnelle. La décision de la HCC a ainsi créé un vide juridique en mettant les institutions égyptiennes dans une situation qui n’avait pas été prévue par les textes.
Le 17 juin, dernier jour des élections présidentielles, le CSFA promulgue une « déclaration constitutionnelle complémentaire » visant à combler ce vide. Ce nouveau document restitue le pouvoir législatif au CSFA et limite les pouvoirs du futur président de la République. Il confie également au CSFA le soin de former une nouvelle commission constituante, dans le cas où celle nommée par l’Assemblée du peuple quelque semaine plus tôt échouerait dans sa mission ou serait à nouveau dissoute par décision de justice.
Ainsi, lorsque Mohammed Morsi accède au pouvoir le 30 juin 2012, ses attributions ont été sévèrement limitées par la dernière déclaration constitutionnelle, et son organisation – les Frères musulmans – est en conflit avec la HCC, accusée de servir les intérêts du CSFA et des partisans de l’ancien régime. Le 12 août, il promulgue à son tour une déclaration constitutionnelle par laquelle il s’octroie les pouvoirs jusqu’alors dévolus au CSFA. Depuis lors, Mohammed Morsi cumule les pouvoirs exécutif, législatif et constituant. Dix-huit mois après le début de la révolution, les pouvoirs sont toujours concentrés, dans les mains cette fois-ci d’un président civil démocratiquement élu, et non plus des dirigeants de l’armée.
Le principal défi politique posé au nouveau pouvoir est celui de la crise qui couve au sein de la commission constituante. Cet organe a en effet été élu par une Assemblée du peuple désormais dissoute par décision de justice. Si la situation n’est pas illégale (la jurisprudence de la HCC a depuis longtemps établi que les décisions prises par une Assemblée mal élue ne sont pas pour autant entachées d’inconstitutionnalité), elle amoindrit cependant la légitimité de cette commission. Surtout, sa composition est contestée par l’opposition, qui considère que les islamistes y sont sur-représentés. En outre, la justice n’a pas eu l’occasion de se prononcer sur la question, du fait de la déclaration constitutionnelle du 22 novembre qui sanctuarise la composition de la commission contre toute décision de justice, et du blocus mis en place par des manifestants islamistes devant le siège de la HCC, l’empêchant ainsi de siéger. Enfin, le 8 décembre, une dernière déclaration constitutionnelle fixe les dates d’un référendum sur le texte de la nouvelle Constitution, rédigé par la commission constituante. Beaucoup de juges, contestant la légalité de cette consultation électorale, ont décidé de boycotter la supervision du scrutin, qui a en conséquence été organisé en deux étapes, les 15 et 22 décembre 2012, et entaché par de nombreuses irrégularités. Malgré cela, si la victoire du Oui n’est pas contestable (64 %), elle ne représente pas non plus un raz-de-marée d’autant que le taux de participation est demeuré extrêmement faible (32 %)
L’adoption de cette nouvelle Constitution devrait malgré tout mettre enfin un terme à la concentration des pouvoirs. Mais le chaos légal et constitutionnel ne disparaîtra probablement pas pour autant avant longtemps. Le texte de la Constitution, tout comme la composition de la commission qui l’a rédigée et l’organisation du référendum qui l’a avalisée, sont aujourd’hui contestés, y compris devant les tribunaux. En outre, le flou entourant certaines dispositions de la Constitution, et les contradictions qui émaillent le texte, laissent présager de nombreuses batailles juridiques autour des lois votées par la prochaine Assemblée en application de ce document. Deux ans après le début de la révolution, la nouvelle configuration institutionnelle égyptienne n’a pas encore pris une forme clairement définie.
Clément Steuer
