Alors que la révolution du 25 janvier 2011 a entraîné une restructuration radicale du paysage partisan égyptien dans le sillage de la réforme de la loi des partis (28 mars 2011), il semblerait que les bouleversements en cours aient pour l’instant vu leurs effets limités au seul champ politique. Ainsi, alors même que la société civile attire l’attention des observateurs et des transitologues depuis que les pays d’Europe de l’Est sont entrés dans un processus de démocratisation au début des années 1990, et que associations, mouvements sociaux et syndicats indépendants ont joué un rôle-clef dans les événements ayant conduit à la chute de Moubarak, la réforme des textes encadrant la formation et l’activité des syndicats, ONG et associations n’a pas constitué une priorité pour les dirigeants du pays durant la phase de transition.
Ainsi, les lois régissant les différentes organisations professionnelles égyptiennes n’ont pour l’instant fait l’objet d’aucune discussion, et la Constitution adoptée par référendum le 22 décembre 2012 semble consacrer le statu quo en matière d’activité syndicale. Malgré la vitalité des organisations indépendantes de travailleurs dans plusieurs secteurs d’activité, celles-ci opèrent toujours en marge de la légalité.
La question des ONG et des associations (au regard du droit égyptien, il n’existe aucune différence entre ces deux types d’organisations) a suscité davantage de débats dans l’espace public égyptien. La montée du secteur associatif au cours des années 1990 a en effet entraîné un intérêt des médias et des politiques pour la question, et la loi sur les associations a fait l’objet de deux réformes successives, en 1999 puis en 2002.
En fait, le cadre défini par la loi n° 32 du 12 février 1964 n’a pas été fondamentalement remis en cause depuis lors, mais simplement amendé à la marge, souvent dans le but de resserrer davantage le contrôle de l’État sur les activités du secteur associatif. C’est en effet la loi de 1964 qui a placé les activités des associations sous le contrôle direct du ministre des Affaires sociales, et a accordé à ce dernier le droit de refuser de les enregistrer dès lors que leurs objectifs pourraient être perçus comme une menace pour la sécurité de la République, l’ambiguïté de ce dernier critère permettant au ministère de refuser la création d’associations de manière discrétionnaire. Par ailleurs, elle prohibe le financement des associations par des fonds en provenance de l’étranger.
La loi de 1999 a maintenue ces restrictions et en a introduit de nouvelles, en particulier l’interdiction pour les associations et ONG de mener toute activité « politique par nature ». Cette loi a été censurée en juin 2000 par la Haute Cour constitutionnelle. Une nouvelle loi a finalement été adoptée le 5 juillet 2002, stipulant que les associations doivent obtenir l’accord préalable du ministre des Affaires sociales pour nommer leurs dirigeants, s’affilier à une organisation internationale ou recevoir des fonds de l’étranger. Elles peuvent être dissoutes par simple décret en cas de manquement à ces obligations ou si elles utilisent leurs ressources en dehors de leur raison sociale. Enfin, cette loi leur interdit d’exercer toute activité politique ou syndicale, tout en laissant au ministre toute latitude pour juger de ce qui, dans les activités d’une association, relève ou non de ces deux domaines.
Suite à la révolution, les représentants du secteur associatif et les partis libéraux ont réclamé une réforme de ce cadre législatif. Cependant, ni le Conseil supérieur des forces armées, ni l’Assemblée du peuple dominée par les islamistes (élue en janvier 2012 et dissoute en juin de la même année sur décision de justice), ne sont parvenues à adopter une loi en cette matière. Les quelques projets mis en discussion ont néanmoins été dénoncés par l’opposition et le secteur associatif comme maintenant le caractère répressif de la législation d’ancien régime.
Parallèlement, les ONG ont fait l’objet d’attaques de la part du pouvoir, les présentant comme constituant un milieu perméable aux influences étrangères désireuses de déstabiliser le pays. Dès juillet 2011, le procureur général a lancé des enquêtes visant les associations recevant des fonds non déclarés en provenance de l’étranger. Le 29 décembre de la même année, 17 organisations ont été perquisitionnées, et une partie de leurs membres arrêtés et déférés devant les tribunaux.
C’est dans cette atmosphère de défiance du pouvoir à l’égard du secteur associatif que l’Assemblée consultative (qui dispose du pouvoir législatif en attendant l’élection d’une nouvelle Assemblée du peuple) est appelée à discuter d’une nouvelle loi des associations. Plusieurs projets sont en discussion, dont un émanant du gouvernement, et l’autre du parti de la Liberté et de la Justice (le parti des Frères musulmans), majoritaire à la Chambre. Ces deux projets sont dénoncés par les organisations des droits de l’homme, qui y voient une volonté de perpétuer la mainmise de l’État sur la société civile.
Ces projets de loi prévoient ainsi de remplacer le contrôle du ministère des Affaires sociales par celui d’une commission interministérielle comprenant notamment des représentants du ministère de l’Intérieur. Cette commission serait compétente pour refuser ou accepter les demandes de création d’associations. Les financements en provenance de l’étranger, y compris des Égyptiens expatriés, devraient obligatoirement passer par elle. Rappelons toutefois que la Constitution égyptienne, en son article 51, stipule que « les citoyens ont le droit de créer des associations et des institutions civiles par le biais d’une simple notification. Ces institutions agiront librement et bénéficieront de la personnalité juridique. Les autorités ne peuvent les dissoudre sans un ordre émanant des tribunaux, selon les conditions prescrites par la loi ». Ainsi, une législation qui ne concrétiserait pas ces garanties aurait toutes les chances d’être frappée de nullité pour inconstitutionnalité.
Clément Steuer
