Analyse : voyage au coeur d’un système humanitaire de plus en plus complexe

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A l’heure où le «système» humanitaire se complique, avec l’arrivée de nouveaux acteurs et le recoupement des mandats, les différentes définitions de l’aide humanitaire, et des objectifs toujours plus ambitieux, Development Initiatives, organisme de surveillance de l’aide humanitaire, présente certaines tendances observées ces 10 dernières années en matière de besoins, d’interventions et de financements dans son rapport 2010 sur l’Aide humanitaire mondiale (GHA). Voici quelques-unes de ses conclusions .

Les financements privés, l’étoile montante

En 2009, l’organisation non gouvernementale (ONG) Médecins sans frontières a reçu 845 millions de dollars de fonds privés, soit une somme équivalente à celle versée par le quatrième principal pays donateur. L’aide totale reçue en dehors de l’Appel éclair (Flash appeal) ONG-Nations Unies lancé en faveur des victimes du séisme survenu en Haïti était trois fois supérieure aux financements accordés dans le cadre de cet appel, et excédait la somme totale sollicitée par l’appel.

«Depuis 2005, de nombreuses initiatives ont été menées pour fédérer le système humanitaire ; mais qu’en est-il des acteurs restés en marge du système ?», a demandé Jan Kellett, directeur de programme de la GHA. «Il y a quelques bailleurs très importants hors CAD [Comité d’aide au développement des pays membres de l’OCDE] ; et les fonds privés permettent aux ONG de choisir avec plus de flexibilité à quoi elles les allouent, ce qui peut être problématique pour le système, parce qu’on ne sait pas ce qui a été financé et ce qui ne l’a pas été».

L’aide humanitaire a augmenté de 3,1 milliards de dollars en 2009, par rapport à 2006, malgré une chute de 11 pour cent de l’aide gouvernementale déclarée en 2009 ; les contributions privées ont augmenté de 50 pour cent depuis 2006, atteignant 4,1 milliards de dollars. Depuis 2000, année après année, l’aide humanitaire représente en moyenne 8,35 pour cent de l’aide publique au développement accordée par les gouvernements des pays membres du CAD.

Plusieurs catastrophes très médiatisées ont provoqué des pics d’aide humanitaire, à la suite desquels l’aide a chuté de nouveau, sans toutefois revenir aux niveaux précédant le pic. On peut citer parmi ces catastrophes : le Kosovo (1999), l’Irak et l’Afghanistan (2003), le tsunami dans l’océan Indien et le séisme au Cachemire (2005) ; et des pics moins marqués pour l’Afghanistan et l’Ethiopie en 2008.

Les «bailleurs non traditionnels» (hors pays membres du CAD) ont octroyé 224 millions de dollars en 2009, une diminution importante par rapport au 1,1 milliard de dollars accordé en 2008 et constitué en grande partie d’une contribution de l’Arabie saoudite en faveur de la crise alimentaire, versée au Programme alimentaire mondial (PAM). L’Arabie saoudite était le premier bailleur hors CAD en 2009, avec 51,8 millions de dollars versés ; suivie des Emirats arabes unis, du Koweït et de la Fédération russe : les premiers bénéficiaires étaient les Territoires palestiniens occupés, avec 99,7 millions de dollars reçus ; suivis du Pakistan et de l’Afghanistan.

Les interventions en situation de conflit, une priorité

Environ 71 pour cent de l’aide accordée en 1999-2008 a été consacrée aux pays touchés par les conflits. Les cinq principaux bénéficiaires de l’aide humanitaire publique et privée en 2009 étaient le Soudan, la République démocratique du Congo (RDC), la Somalie, l’Ethiopie et le Zimbabwe. L’aide accordée par les bailleurs non humanitaires aux activités liées à la résolution des conflits, à la paix et à la sécurité s’est multipliée par 20 entre 1998 et 2008, en particulier dans les domaines de la réforme des secteurs du maintien de la paix et de la sécurité ; l’aide humanitaire a quant à elle doublé sur la même période.

Environ 34 armées nationales ont déployé leurs soldats en Haïti, à la suite du séisme. Les coûts et les effectifs des opérations de maintien de la paix ont atteint des sommets jamais égalés en 2009 : 7,4 milliards de dollars ont été accordés aux missions de maintien de la paix des Nations Unies, pour permettre de financer les postes de 98 000 employés ; et l’on comptait également 112 000 soldats de maintien de la paix non onusiens, selon le Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI).

Huit missions de maintien de la paix onusiennes visant à protéger les populations civiles sont actuellement opérationnelles ; elles ont l’autorisation d’avoir « recours à la force pour protéger les civils sous la menace imminente de violences physiques ». Les plus importantes missions de maintien de la paix des Nations Unies sont menées au Soudan, en RDC, au Liberia, au Liban et en Haïti.

«Une des conclusions les plus importantes concerne le fait que nous ne pourrons tout simplement pas mettre convenablement en ouvre [l’aide humanitaire] si nous ne parvenons pas à cerner la complexité de tous les acteurs et des fonds», a estimé M. Kellett. «L’aide humanitaire n’évolue pas dans un silo et ne peut pas en soi devenir un élément isolé».

L’évaluation des besoins, pas encore exacte

Il est très difficile d’estimer dans quelle mesure l’aide humanitaire permet de répondre aux besoins, car il n’existe pas encore de moyen uniforme, complet et objectif d’évaluer les besoins, a dit la GHA. A l’heure actuelle, la plupart des évaluations des besoins n’ont pas encore été rendues publiques. S’il est vrai qu’aujourd’hui encore, le Processus d’appels consolidé (CAP) mené par les Nations Unies est souvent considéré comme un signe de besoins, il «souligne ce que les organismes opérant dans un pays pensent pouvoir accomplir dans le cadre de programmes qu’ils pensent pouvoir entreprendre au profit des populations qu’ils pensent pouvoir aider. L’ampleur et la gravité véritables des besoins restent hors de portée [du CAP]».

En outre, de nombreux besoins humanitaires ne sont pas pris en compte dans les CAP. En 2009, sept milliards de dollars ont été accordés dans le cadre du processus d’appels des Nations Unies et plus de 4,1 milliards de dollars supplémentaires d’aide humanitaire ont été versés en dehors de ce processus ; 2,7 milliards de dollars, sollicités dans le cadre de l’appel, n’ont pas été accordés.

Qui reçoit quoi ?

L’aide aux victimes du tsunami de 2004 s’élevait en moyenne à 2 670 dollars par habitant ; en Haïti, elle atteignait 993 dollars ; et 58 dollars en RDC (soit un décuplement par rapport à la décennie précédente, dans le cas de la RDC).

Les aides ont augmenté dans tous les secteurs, proportionnellement aux augmentations globales de l’aide humanitaire. L’aide alimentaire a quadruplé ces 10 dernières années ; parmi les secteurs ne bénéficiant que de maigres financements, figurent le secteur du déminage, les services de coordination et de soutien, et la protection.

Si l’aide à la protection a doublé pour atteindre 385 millions de dollars entre 2003 et 2009, les niveaux de financement restent toutefois systématiquement insuffisants dans ce secteur. Les interventions internationales post-catastrophes naturelles restent réactives, et non proactives, et les secteurs de la prévention et de la préparation luttent encore pour recevoir l’attention et les fonds qu’ils méritent ; de même que le secteur de l’éducation.

Ces trois dernières années, 60 pour cent de l’aide accordée par les bailleurs de fonds membres du CAD ont été versés principalement par le biais d’organismes des Nations Unies ; un peu moins de 25 pour cent ont été accordés aux ONG et aux organismes de la société civile ; 0,4 pour cent aux ONG des pays en développement ; et 0,2 pour cent au Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

aj/cb/nh/ail / IRIN

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