«Les ONG françaises dans l’après-guerre froide : les nouveaux ‘diplomates du développement’ ?»

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Les organisations non gouvernementales (ONG) ont été définies tantôt comme des «associations bénévoles indépendantes», tantôt comme des «organismes privés à but non lucratif» (1). Ces définitions soulignent que l’Etat n’est pas la source principale de financement des ONG et que ces dernières ne sont pas à son service. En insistant sur ce point, ces définitions effleurent un dilemme auquel les ONG du Nord (ONGN) impliquées dans l’aide au développement international sont, depuis longtemps, confrontées: devenir des «agents contractuels du secteur public» ou rester «d’authentiques organisations bénévoles» (2).

Ce dilemme a gagné en intensité pendant les années de l’après-guerre froide, à mesure que le fossé idéologique entre les ONGN et les Etats se réduisait et que certains donateurs commençaient à considérer les ONGN comme «le véhicule privilégié pour la prestation de services» (3). Certains experts ont salué cette tendance, stipulant qu’elle ne remettrait pas nécessairement en cause le «mandat initial» des ONGN. Selon eux, cette évolution devrait permettre aux ONGN d’agir plus efficacement, en particulier là où le gouvernement donateur a «peu développé ses programmes d’aide» (4). D’autres ont cependant mis en garde contre le risque de transformation des ONGN en «diplomates du développement financés par l’Etat»(5); contre le comportement «para-étatique» de nombreuses ONG et «Organisations privées de bénévoles»(6) américaines; contre les associations caritatives britanniques qui ressemblent désormais davantage à des «agents contractuels de l’aide au développement» qu’à des «groupements de bénévoles» dotés de programmes autonomes»(7).

Bien que certains commentateurs débattent des avantages et des inconvénients de cette évolution des ONGN vers la prestation de service, la plupart ont pris acte de cette tendance désormais bien établie du secteur non lucratif des pays du Nord (8). Mais cette évolution est-elle universelle? Concerne-t-elle les ONGN formées en marge des traditions libérales anglo-américaines et opérant dans des pays où l’influence des «partenariats public-privé» est moindre? Plus particulièrement, cette tendance vaut-elle aussi pour les ONG françaises, qui ont fait leur apparition dans un contexte marqué de façon indélébile par «les faiblesses idéologiques du libéralisme» et le pouvoir d’un «Etat omnipotent»? (9)

Ces questions sont au coeur de cet article, qui montre dans un premier temps comment les priorités des ONG françaises et de l’Etat ont divergé au début de l’ère post-coloniale (1960-1989). Prenant appui sur une trentaine d’entretiens menés à Paris, cet article décrit dans un second temps les gestes d’ouverture de l’Etat en France dans les années d’après-guerre froide et évalue dans quelle mesure les ONGD se sont révélées, en réponse, prêtes à agir comme des vecteurs ou des agents de l’Etat. Pour conclure, cette étude analyse les leçons que les ONG de développement (ONGD) françaises ont à offrir à leurs homologues anglo-américaines.

Il est important de préciser trois points avant d’aller plus avant. Premièrement, démontrer un lien de cause à effet entre les ajustements de la politique de l’Etat et les priorités des ONGD n’est pas chose facile. Ce lien de cause à effet est d’autant plus complexe à établir que les statistiques disponibles sur le financement de la plupart des ONG sont incomplètes. Deuxièmement, l’Etat n’a pas de prise de position homogène sur les ONG. On dénombre environ une dizaine de ministères employant des ONG françaises. Les plus importants d’entre eux sont le ministère des Affaires étrangères (qui a longtemps fourni plus de 80% de l’aide gouvernementale aux ONG) et l’Agence Française de Développement (AFD), qui a pris la tête du financement public depuis janvier 2009 (10). Troisièmement, tenter des généralisations sur les attitudes des quelques 400 ONG françaises enregistrées dans le répertoire triennal de la Commission Coopération Développement (CCD) est une entreprise risquée. Certaines catégories d’ONG sont nécessairement plus réceptives que d’autres aux avances de l’Etat.

Ainsi, la probabilité pour que des groupes de pression tels que l’Association pour la Taxation des Transactions Financières et l’Aide aux Citoyens (ATTAC) acceptent de se transformer en agents de l’Etat est faible, étant donné que ce type de groupe refuse toute subvention directe de l’Etat et fait pression pour une transformation radicale des politiques gouvernementales.

Les ONG d’urgence ou urgenciers (comme Médecins Sans Frontières et Médecins du Monde (11)) sont quant à elles traditionnellement associées à des opérations de secours et de réhabilitation de courte à moyenne durée. Elles ont tendance à refuser ou à imposer un plafond aux subventions gouvernementales et préfèrent recourir à des donateurs privés et aux fonds des organisations internationales. Il n’en va pas de même pour la plupart des ONGD. Celles-ci participent en règle générale des projets de développement de long terme dans des contextes politiques stables.

Ces ONGD comptent des organisations développementalistes (comme le Comité Catholique Contre la Faim et pour le Développement) qui opèrent dans les pays en développement par le biais de partenaires locaux; des associations de bénévoles (comme le Département Evangélique Français d’Action Apostolique) qui expatrient des volontaires ; et des ONG spécialisées (comme le Centre International d’Etudes pour le Développement Local) qui fournissent une assistance technique grâce à des consultants. Ce sont ces ONGD qui sont au coeur de notre étude. Elles constituent en effet, numériquement, la majeure partie du secteur des ONG. Elles dépendent souvent de l’aide financière de l’Etat, qui les rendra ainsi d’autant plus facilement sensibles aux charmes de la prestation de service (12) (…)

Commander cet article : Politique Américaine, n°17, automne 2010

1) Peter Willetts, ‘What is a NGO?’, Encyclopedia of Life Support Systems, EOLSS, Oxford, 2002, p.4; et Jean-Jacques Roche, Relations internationales, LGDJ, Paris, 1999, p.251.
2) David Brown et David Korten, ‘Working more effectively with NGOs’, in S. Paul and A. Israel (eds) Non-Governmental Organisations and the World Bank, World Bank, Washington D.C, 1991, p.50.
3) Michael Edwards et David Hulme (eds), Non-governmental Organisations: Performance and Accountability, Earthscan, Londres, 1995, p.6.
4) Ian Smillie et al, Stakeholders: Government-NGO Partnerships, Earthscan, Londres, 1999, p.10; et David Lewis, The Management of NGDOs, Routledge, Londres, 2001, p.69.
5) Terje Tvedt Angels of Mercy or Development Diplomats?, James Currey, Oxford, 1998, P.1.
6) En anglais, Private Voluntary Organizations (PVOs). (N.D.T)
7) Alan Fowler, ‘Options, Strategies and Trade-Offs’, in M. Edwards and A. Fowler (eds), The Earthscan Reader, Earthscan, Londres, 2002, p.383.
8 ) David Hulme and Michael Edwards (eds), NGOs, States and Donors, Macmillan/ SCF, Londres, 1997.
9) Sudhir Hazareesingh, Political Traditions in Modern France, Oxford University Press, Oxford, 1994, p.33.
10) Commission Coopération Développement (CCD), Argent et OSI, CCD, Paris, 2008, p.22. Le ministère des Affaires étrangères a maintenu sous sa responsabilité les missions de volontaires et humanitaires.
11) MSF refuse tout financement de l’Etat et MDM n’a pas accepté l’aide financière de l’Etat pour ses missions en Afghanistan; La Croix, 29 mai 2010.
12) En 2004-2005, 85% des ONG étaient engagées dans l’aide internationale au développement. 25 ONGD françaises étaient financées à plus de 50% par l’Etat ; cf. CCD, Argent et OSI, pp.29-32.

Gordon Cumming

Gordon Cumming

Après avoir travaillé au sein du département de recherche sur l’Afrique du Foreign and Commonwealth Office et en tant que professeur invité du Centre d’Etude d’Afrique Noire (CEAN) de Bordeaux, Gordon Cumming est aujourd’hui professeur chercheur au School of European Studies de Cardiff University. Ses publications portent sur les politiques étrangères et de développement françaises et britanniques, et sur le renforcement des capacités de la société civile. Il est l’auteur des monographies Aid to Africa (2001) et French NGOs in the Global Era (2009). Il collabore actuellement avec le professeur Tony Chafer de l’Université de Portsmouth, sur un projet financé par la British Academy et intitulé «France and Britain in Africa since St Malo: An Uneasy Partnership. Gordon Cumming,» «Les ONG françaises dans l’après-guerre froide : les nouveaux «diplomates du développement» ?

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Après avoir travaillé au sein du département de recherche sur l’Afrique du Foreign and Commonwealth Office et en tant que professeur invité du Centre d’Etude d’Afrique Noire (CEAN) de Bordeaux, Gordon Cumming est aujourd’hui professeur chercheur au School of European Studies de Cardiff University. Ses publications portent sur les politiques étrangères et de développement françaises et britanniques, et sur le renforcement des capacités de la société civile. Il est l’auteur des monographies Aid to Africa (2001) et French NGOs in the Global Era (2009). Il collabore actuellement avec le professeur Tony Chafer de l’Université de Portsmouth, sur un projet financé par la British Academy et intitulé «France and Britain in Africa since St Malo: An Uneasy Partnership. Gordon Cumming,» «Les ONG françaises dans l’après-guerre froide : les nouveaux «diplomates du développement» ?