Protection du patrimoine culturel en droit international

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conference sur le patrimoine geneve 2019
©UNESCO

La protection du patrimoine culturel de l’humanité, que ce soit en temps de paix ou en temps de guerre, demeure un défi pour la communauté internationale. C’est dans ce contexte que, les 25 et 26 avril 2019 à Genève en Suisse, s’est tenue une Conférence internationale sur le 20ème anniversaire de l’adoption du Deuxième Protocole relatif à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé.
Ce Protocole adopté le 26 mars 1999 à La Haye, et entré en vigueur le 9 mars 2004, complète la Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé, avec Règlement d’exécution 1954. Il précise les dispositions de la Convention de La Haye de 1954 sur le plan de la sauvegarde et du respect des biens culturels et de la conduite des hostilités, visant ainsi à assurer une plus grande protection qu’auparavant.

Ce Protocole crée une nouvelle catégorie de protection des biens culturels de valeur nationale, régionale et universelle et d’importance particulière pour l’humanité. Il précise également les sanctions à imposer en cas de violations graves des biens culturels et définit les conditions dans lesquelles la responsabilité pénale individuelle s’applique. Enfin, il institue un Comité intergouvernemental de 12 membres chargé de superviser sa mise en œuvre et, de facto, celle de la Convention.

La célébration du 20ème anniversaire dudit Protocole, ou plutôt, ces « noces de porcelaine » du Protocole avec ses 82 « alliés »(1) intervient 10 jours après l’incendie de la Cathédrale de Notre-Dame de Paris(2), un événement qui a sans doute ravivé la conscience de beaucoup sur la valeur des biens culturels et rappelé les efforts qui doivent constamment être faits pour les préserver.

Avant tout développement au fond, rappelons que les Protocoles et la Convention de la Haye de 1954, sont des instruments du droit international qui ne s’appliquent qu’aux conflits armés (internationaux et non internationaux) et aux situations d’occupation. Ils ne couvrent pas les situations de tensions internes ou de troubles intérieurs comme les actes de violence isolés.

Du reste, la célébration du 20ème anniversaire de l’adoption du Deuxième Protocole relatif à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé offre l’occasion d’opiner sur ses acquis et ses défis, dans un monde toujours marqué par autant d’incertitudes que d’espérance, notamment concernant la coopération internationale, et la place du multilatéralisme dans la conduite des affaires mondiales.

Le deuxième protocole : des idées et du texte aux faits

A l’occasion des « noces de porcelaine » du deuxième Protocole à la Convention de a Haye de 1954, il est légitime de s’interroger sur le chemin parcouru depuis 1999. Notons que depuis son adoption en 1999, il a fallu au moins 5 ans pour son entrée en vigueur, intervenue le 5 mai 2004. Il compte aujourd’hui 82 Etats membres, sur les 193 que comptent l’ONU.

Qu’est-ce qui justifie son élaboration et, subséquemment, son adoption ?

Les conflits armés qui ont eu lieu après l’adoption de la Convention de la Haye de 1954 ont prouvé l’existence de certaines limites dans la mise en œuvre de cet instrument international. Plus particulièrement, les événements qui se sont déroulés dans la 1ere moitié des années 90 ont montré que la Convention n’a pas pu s’appliquer pleinement en raison du caractère non international de la plupart des conflits. A cela il faut ajouter l’échec du régime de protection spéciale. Cette protection est prévue aux termes du Chapitre II de la Convention (article 8 à 11) et du chapitre II du Règlement d’exécution (article 11 à 16). Elle concerne une catégorie plus restreinte de biens inscrits dans un Registre international des biens culturels sous protection spéciale.

De même, on note les défaillances du mécanisme de contrôle de la mise en œuvre de la Convention. Au demeurant, c’est surtout à la suite du drame qui s’est produit en ex-Yougoslavie que l’UNESCO, poussée par une véritable mobilisation des consciences face à la destruction délibérée du Pont de Mostar et aux bombardements de la Ville de Dubrovnik(3), a ouvert le processus de réexamen de la Convention qui a abouti au 2ème Protocole adopté en 1999.

Les failles que l’adoption du deuxième protocole visait à combler l’ont-ils été depuis son entrée en vigueur ? Répondre à cette question revient d’abord à se rappeler les mesures phares contenues dans ce protocole.

Le deuxième protocole de 1999 contient de nombreuses dispositions exigeant des Etats parties qu’ils mettent en place des mesures pour renforcer la protection des biens culturels en temps de paix, ainsi qu’en temps de conflit armé.

Il s’agit notamment de mesures préparatoires telles que l’établissement d’inventaires, la planification de mesures d’urgence pour la protection contre l’incendie ou l’effondrement structurel, la préparation de l’enlèvement de biens culturels mobiliers ou de la fourniture d’une protection in situ adéquate de ces biens et désignation des autorités compétentes chargées de protéger les biens culturels des effets prévisibles d’un conflit armé, des mesures législatives concernant la responsabilité pénale individuelle et la juridiction, ainsi que des initiatives de renforcement des capacités en vue du développement de la mise en œuvre de la Convention de La Haye et ses protocoles.

Nonobstant les efforts fournis par les Etats parties, le CICR, l’UNESCO et la Communauté internationale dans son ensemble, l’on a pu compter de 2004 à 2019, la destruction des biens culturels suivants : les Bouddhas de Bamiyan, en Afghanistan (2001), la cité des « 333 saints » à Tombouctou au Mali (2012), les mausolées et bibliothèques du XVIe siècle à Tripoli et Zliten en Libye (2012), les œuvres pré-islamiques, Mossoul, la cité romaine à Hatra et objets culturels à Bagdad en Irak (2015), l’arc de triomphe monumental de la cité antique de Palmyre, le site archéologique assyrien de Tell Ajaja, le minaret seldjoukide de la mosquée des Omeyyades à Alep  et plusieurs autres sites historiques(2015)….

La liste est longue et les pertes inestimables. Notre dessein n’est pas, dans le cadre du présent article, de viser l’exhaustivité de cette liste ni d’en établir la cartographie globale. Bornons-nous à reconnaître que de manière générale les défis sont immenses.

Si le tableau peu reluisant de l’état des biens culturels depuis l’adoption du deuxième protocole peut constituer un motif de scepticisme, de pessimisme ou encore de résignation, il n’en demeure pas moins que certaines situations puissent générer de l’espérance. L’engagement des Etats parties, du CICR, de l’UNESCO et de l’ONU demeurent forts en ce qui concerne la protection des biens culturels aussi bien en tant de conflit qu’en temps de paix.

L’un des progrès saillants notés depuis 2004 est la poursuite des responsables de destruction des biens culturels en temps de conflit. Parmi les traitements judiciaires internationaux liés à la destruction de biens culturels, l’on se rappelle celui qui a eu lieu à la Cour pénale internationale (CPI).

En effet, le 22 août 2016 s’ouvrait devant la CPI le procès d’un milicien, le sieur Ahmad Al Mahdi, Chef de la brigade des mœurs d’« Ansar Eddine », poursuivi pour crime de guerre, soit pour la destruction de 9 des Mausolées de la ville aux « 333 Saints », et de la porte de la mosquée Sidi Yahia, lors de l’occupation de Tombouctou, au nord Mali, entre avril 2012 et janvier 2013.

La Chambre de première instance de la CPI a conclu qu’Ahmad Al Mahdi était coupable du crime de guerre consistant à diriger intentionnellement des attaques contre des bâtiments à caractère religieux et historique à Tombouctou, au Mali, en juin et juillet 2012. Elle l’a condamné à neuf ans d’emprisonnement et à 2,7 millions d’euros d’amende au titre des réparations individuelles et collectives à verser à la communauté de Tombouctou(4).
Notons, qu’ayant relevé qu’Ahmad Al Mahdi est indigent, la Chambre a encouragé le Fonds au profit des victimes à compléter les réparations accordées.

La décision de la CPI sur la destruction des biens culturels au Mali a été qualifiée d’historique par bien d’observateurs et de spécialistes. Rappelons que le texte de référence sur la protection du patrimoine en cas de conflit armé, c’est la convention de La Haye, signée en 1954, complétée, en l’occurrence, par le traité de Rome qui institue la CPI, qui dans son article 8 liste une série d’objets et lieux dont la destruction constitue un crime de guerre.

Comme le note Irina Bokova, « Le jugement rendu par la CPI sur Tombouctou est historique parce qu’il ne se préoccupe pas de savoir s’il s’agissait d’une guerre formellement déclarée ou non : il qualifie le « crime contre le patrimoine » et démontre que désormais de tels actes pourront ne pas rester impunis »(5).

Avec le deuxième protocole de la Convention de la Haye de 1954, associé, le cas échéant, aux autres instruments pertinents de Droit international la protection juridique et judiciaire des biens culturels se trouve renforcée.

Il est utile de rappeler également qu’en 2015, pour la première fois de l’histoire, la sauvegarde du patrimoine culturel d’un pays, en l’occurrence le Mali, a été inscrite dans le mandat d’une Mission des Nations Unies. En l’occurrence, la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA) Mali, a été chargée de « protéger les sites culturels et historiques du pays contre toutes attaques, en collaboration avec l’UNESCO ».

Par sa Résolution 2100 (2013), adoptée le 25 avril 2013, à sa 6952ème séance, le Conseil de sécurité confiait à la MINUSMA la mission, entre autres, d’« Aider les autorités de transition maliennes, en tant que de besoin et, si possible, à protéger les sites culturels et historiques du pays contre toutes attaques, en collaboration avec l’UNESCO ».

Par ailleurs, sur le plan strictement institutionnel le deuxième Protocole de 1999 a institué un Comité pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé. Cet organe international est chargé d’assurer la supervision de la mise en œuvre du deuxième Protocole, notamment en gérant la liste des biens culturels sous protection renforcée, en favorisant leur identification et en examinant les demandes d’assistance internationale.

De même en 2015, la Conférence générale de l’UNESCO a adopté la Stratégie pour le renforcement de l’action de l’UNESCO en matière de protection de la culture et de promotion du pluralisme culturel en cas de conflit armé qui inclut un Plan d’action couvrant à la fois les conflits armés et les catastrophes.

Quelles perspectives pour le deuxième protocole ?

La Conférence internationale de Genève, des 25 et 26 avril 2019, a mis en évidence des pratiques nationales fort encourageantes. Le but de la Conférence, rappelons-le était de partager et de débattre des acquis et défis du deuxième protocole, 20 ans après son adoption.

On note déjà, qu’à la date où se tient cette Conférence, 82 Etats ont ratifié le deuxième Protocole. Parmi les recommandations sur la façon de relever les défis, que nous avons mentionnés plus haut, figure précisément celle d’encourager les autres Etats qui ne l’ont pas encore fait à ratifier ou à adhérer au deuxième Protocole.

L’un des moments clés de ces « noces de porcelaine » du deuxième Protocole à la Convention de la Haye de 1954 aura été, de notre point de vue le panel sur le rôle des acteurs non gouvernementaux dans la mise en œuvre de ce Protocole.

En effet, bien que la responsabilité première de la mise en œuvre du deuxième protocole de 1999 incombe aux Etats qui y sont parties, le rôle des acteurs non gouvernementaux dans le soutien à ces Etats est vital. En fonction de leur mandat et de leur domaine d’expertise, ce soutien comprend les activités telles que le plaidoyer et la sensibilisation, le renforcement des capacités, la fourniture d’une expertise technique, militaire ou juridique (notamment en ce qui concerne l’adhésion au deuxième protocole de 1999 et l’élaboration des lois d’application pertinentes), le suivi et l’application des lois(6).

Il n’empêche, nous l’avons rappelé, que la responsabilité première incombe aux Etats. Comme l’énonce si bien la Déclaration de l’UNESCO concernant la destruction intentionnelle du patrimoine culturel du 17 octobre 2003 « Les Etats devraient adopter les mesures législatives, administratives, éducatives et techniques appropriées, dans la limite de leurs ressources économiques, pour protéger le patrimoine culturel, et procéder périodiquement à la révision de ces mesures en vue de les adapter à l’évolution des normes de référence nationales et internationales en matière de protection du patrimoine culturel ».

Du reste, pour que les Etats puissent assumer la responsabilité qui leur incombe au titre des traités internationaux encore faut-il qu’ils soient parties aux traités en question.
Ainsi, dans le cas d’espèce, c’est une condition essentielle à la réalisation de laquelle devront œuvrer les Etats déjà parties, les institutions et organisations internationales, les ONG et associations.

Les efforts devraient tendre vers une adhésion universelle au deuxième protocole, puisque le patrimoine culturel est une valeur humaine intrinsèque. Il convient de rappeler que sur les 193 Etats membres que compte l’ONU, seul 82 Etats sont actuellement parties à ce Protocole.

Il reste donc à convaincre les 111 Etats restants de la nécessité et de l’opportunité d’exprimer leur consentement à être liés par ce précieux et ambitieux instrument du Droit international humanitaire. Sans qu’il soit judicieux, dans le présent article de présenter la liste des pays n’ayant pas encore ratifié le deuxième Protocole à la Convention de la Haye de 1999, faisons observer tout de même que seuls deux membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies y ont adhéré. Il s’agit de la France et du Royaume Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord(7).

***

La Conférence internationale sur le 20ème anniversaire du Deuxième Protocole relatif à la Convention de 1954 qui s’est tenue les 25 et 26 avril 2019 à Genève a offert un cadre approprié pour la réflexion sur la pratique actuelle des Etats et les perspectives de ce deuxième Protocole.

Il s’est déroulé au moment précis où Genève, place centrale de la coopération internationale et de la diplomatie mondiale accueille une exposition de la réplique de l’Arc de triomphe de Palmyre.

Notons que l’Arc de triomphe de Palmyre a été érigé au IIIe siècle, pendant le règne de l’Empereur Septime Sévère, qui régna de 193 à 211. Le monument a été détruit par Daesh, lorsqu’il s’est emparé de la ville en 2015, et avant que l’armée syrienne ne reconquière définitivement la cité de la reine Zénobie(8)

La réplique de l’Arc de triomphe de Palmyre, œuvre d’un institut d’archéologie digitale britannique, conçue en marbre égyptien et exposée à la Place des Nations en face du siège de l’Office des Nations Unies à Genève, porte opportunément le message de l’universalité des biens culturels, où qu’ils se trouvent.

La paix et la sécurité internationale se conjuguent désormais avec le respect et la préservation du patrimoine culturel de l’humanité. La Conférence internationale de Genève des 25 et 26 avril 2019 s’inscrit résolument dans le prolongement de celle d’Abu Dhabi des 2 et 3 décembre 2016 à l’issue de laquelle les Etats ont réaffirmé leur « volonté commune de sauvegarder le patrimoine culturel en danger de tous les peuples, contre sa destruction et son trafic illicite ».

La Conférence internationale de Genève participe résolument à l’ancrage du patrimoine culturel au cœur du multilatéralisme, car aucun Etat pris isolément, ne pourrait garantir à ce patrimoine, en tout temps, la protection et la réhabilitation nécessaires.

Elle se fait l’écho retentissant de la résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies adoptée, le 24 mars 2017, à l’unanimité, qui engage les Etats membres de l’ONU notamment « à prendre des mesures préventives pour sauvegarder, en période de conflit armé, les biens culturels propres à chaque pays et les autres éléments de leur patrimoine culturel revêtant une importance nationale, y compris, s’il y a lieu, par des activités de documentation et de regroupement de leurs biens culturels dans un réseau de « refuges » sur leur territoire afin d’assurer leur protection, tout en prenant en considération les spécificités culturelles, historiques, et géographiques du patrimoine culturel devant être protégé ».

(1) Sous-entendu les Etats parties au Deuxième Protocole, à la date du 25 avril 2019
(2) L’incendie de la Cathédrale Notre-Dame de Paris n’entre pas dans la catégorie de situations couvertes par le DIH
(3) CICR Juin 2004, Vol. 86 No 854, p 342
(4) Cour pénale internationale (CPI), https://www.icc-cpi.int/, consulté le 25 avril 2019
(5) Irina BOKOVA, Directrice générale de l’UNESCO de 2009-2017, Interview dans Télérama
(6) Note de la Conférence internationale sur le 20ème anniversaire du Deuxième Protocole 1999 à La Convention de La Haye de 19954, tenue à Genève des 25 et 26 avril 2019
(7) État de ratification d Deuxième protocole relatif à la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé 1999
(8) RTS, Selon le site consulté le 19 avril 2019. la Réplique de l’Arc de triomphe de Palmyre a déjà été exposée dans le cadre de sommets internationaux à Washington D.C., Londres, Florence et Dubaï.

 

 

 

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Togbé Agbessi ALANGUE (Joseph ALANGUE est juriste de formation, Énarque et diplomate de carrière. Ancien Chargé de cours de Droit international humanitaire au Centre d'Entrainement au Maintien de la Paix ( CEOMP) de Lomé, il a été de 2015 à 2018, Vice-président de la Commission Nationale des Réfugiés du Togo. Au ministère des affaires étrangères, il a été chargé d'études, puis Chef de la division des affaires juridiques de 2010 à 2018. Il est actuellement Conseiller, chargé des affaires humanitaires au sein de la Mission permanente du Togo auprès de l'Office des Nations Unies et des autres Organisations internationales à Genève en Suisse.

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