Quelles perspectives pour l’Afghanistan ?
Huit ans après l’intervention militaire des alliés en Afghanistan, et l’écroulement du régime des talibans, la situation sur le terrain est de plus en plus préoccupante. Depuis 2006, on assiste à une recrudescence de la violence, le président Karzaï et l’administration afghane voient leur autorité de plus en plus contestée ; la pression des talibans se fait fortement sentir, en milieu rural, y compris dans le nord et le nord-est du pays. 2009 est à bien des points de vue, une année clé avec l’élection présidentielle, qui vient de se tenir puis les législatives. Par ailleurs l’administration américaine devrait définir sa stratégie pour faire face à une situation qui, avec celle qui se développe au Pakistan, représente un enjeu majeur de sécurité.
LE CONSTAT : UNE SITUATION PREOCCUPANTE
L’intervention des Alliés en 2001 avait pour objectif d’éradiquer les groupes terroristes qui, comme Al Qaïda, avaient fait de ce pays la base arrière de leurs actions. Elle visait à mettre fin au régime des talibans qui les avaient accueillis, à mettre en place un régime démocratique et à le consolider en assurant le développement d’un pays qui est un des plus pauvres du monde. Ces objectifs, sans doute trop ambitieux, sont loin d’être atteints. Le constat est à cet égard inquiétant.
Un regain de violences
L’année 2009 a vu un regain de violence dont le bilan, en termes humains, est très préoccupant, tant pour la population civile que pour les troupes de l’OTAN (800 morts de puis le début de l’année). L’insécurité s’étend maintenant, notamment dans le centre et le nord du pays, où ils étaient sinon absents, tout au moins discrets.
Certes les troupes de la coalition ne sont pas menacées par une défaite militaire et Kaboul ne va pas être repris par les talibans, tout au moins tant qu’elles seront sur place, mais la situation se dégrade de façon constante. Les attentats suicides augmentent chaque année et se produisent dans des sites très fréquentés pour faire un maximum de victimes, à Kaboul même. Les talibans ont réorganisé leur dispositif et manoeuvrent avec des effectifs de plus en plus importants, parfois même avec des groupes qui ont la taille d’un bataillon, soit six cents hommes.
Les voies d’accès à Kaboul sont de moins en moins sûres : les talibans ont opéré une sorte d’encerclement de la capitale à tel point que les routes d’accès, dès la sortie de l’agglomération, ne peuvent être empruntées qu’avec des effectifs de protection importants. De fait de vastes portions de territoire ne sont plus contrôlées, notamment celles qui se trouvent aux confins de l’Afghanistan et du Pakistan. Des actions spectaculaires aggravent ce sentiment d’insécurité, et se multiplient comme l’attentat contre l’ambassade de l’Inde à Kaboul ou l’évasion massive – neuf cents personnes – de la prison de Kandahar. Il en résulte que les forces de l’ISAF ont tendance à se bunkeriser et à réaliser de brèves opérations coups de poing avec de forts effectifs.
Ainsi ces forces réagissent plus qu’elles ne prennent l’initiative. Plus grave, les forces de la coalition – 100.000 hommes dont 63. 000 américains – qui devaient apporter sécurité et stabilité ne sont plus perçues que comme des troupes d’occupation. Il est vrai que la multiplication des dommages collatéraux à l’occasion d’opérations militaires a eu des effets calamiteux. Les effectifs des différentes forces afghanes, qu’il s’agisse de l’armée (Afghani National Army) ou de la police, sont encore modestes, respectivement de 85 000 et 75 000 hommes. Leur efficacité reste douteuse, malgré l’effort de formation réalisé par les Alliés (près de 150.000 hommes entre 2003 et 2008). Le taux d’attrition, pour cause de mort ou de désertion, est très élevé, de l’ordre de 20 % par an.
Un Etat failli
Le défi à relever par les Alliés était particulièrement difficile. Il ne s’agissait pas de reconstruire mais de construire un Etat qui n’existait pas. Le pouvoir royal n’avait pas réussi à mettre en place des structures politiques et administratives dans un pays où les seigneurs de la guerre et les chefs de tribus ont toujours joué un rôle majeur. Au bout de trente ans de guerre, les quelques administrations existantes avaient disparu.
Ainsi tout était à construire. Malgré l’importance de l’aide affichée par la communauté internationale, les résultats restent plus que décevants. L’aide apportée au niveau international est théoriquement considérable, 10 Mds/$ pour les années 2002-2005, 14 Mds/$ pour les années 2005-2010.
Cependant la mise en place de cette aide a suscité de nombreuses critiques, comme l’a souligné notamment Serge Michailof, ancien directeur à la Banque mondiale, dans un article paru à l’été 2008 dans Commentaires (n°122) : décalage important entre les engagements pris et les versements effectifs ; mauvaise coordination de l’aide entre les différents contributeurs ; préférence pour des opérations à haute visibilité au détriment des actions en profondeur, priorité insuffisante donnée à la construction d’un véritable appareil d’Etat.
S’y ajoute le fait que cette aide subie des «pertes en ligne» en raison, soit des retours dont bénéficient les sociétés étrangères évalués à 40 % (salaires aux expatriés, honoraires revenant aux consultants), soit pour cause de corruption locale. Les réalisations sur le terrain sont lentes, fragmentaires et mal réparties géographiquement. Ainsi cette aide internationale tombe-t-elle dans un trou noir : son impact concret sur la population locale est faible, voire inexistante dans les régions les plus reculées.
Le développement économique du pays est donc en panne et la culture de l’opium s’étend. La production serait passée, selon les Nations Unies, de 4.600 tonnes, à l’époque des talibans, à 8.200 tonnes aujourd’hui. Le montant des exportations s’élèverait à 4 Mds/$ en 2007, l’Afghanistan contribuant ainsi à l’essentiel (près de 90%) de la consommation mondiale d’héroïne. Une telle extension repérée par satellite n’aurait pu se réaliser sans des complicités à haut niveau.
En fait, à quelques exceptions près, il n’existe pas d’appareil d’Etat. Celui-ci est selon les régions, absent ou lacunaire malgré la qualité de certains responsables, ministres, gouverneurs ou directeurs de ministère. Quelques administrations fonctionnent correctement, comme le ministère du Développement et de la Reconstruction, le ministère des Finances ou, depuis peu, celui de la Santé ou de l’Education. Cependant la plupart sont, au mieux inefficaces, au pire, nuisibles et corrompues. La fuite des élites ne fait que rendre encore plus difficile la mise en place d’une véritable ossature administrative.
COMMENT EN EST-ON ARRIVE LA ?
Cette situation préoccupante s’explique par la conjonction d’erreurs de la coalition, des défaillances des autorités afghanes et du jeu des voisins de l’Afghanistan.
Une coalition désemparée
Une erreur initiale a été commise par la communauté internationale et plus spécialement les Etats-Unis. L’Administration Bush n’a pas donné à l’Afghanistan la priorité que ce pays réclamait. La désastreuse intervention en Irak a ainsi détourné les moyens tant humains que financiers qui auraient été indispensables en Afghanistan pour «finir le travail». Les chiffres parlent d’eux-mêmes : de 2001 à 2008, les Etats-Unis ont dépensé au titre de l’Afghanistan 171 Mds/$ alors qu’ils ont consacré à l’Irak, de 2003 à 2008, soit sur une période plus courte, 653 Mds/$.
En intervenant massivement dans ce dernier pays, au nom de la «guerre contre la terreur» non véritablement fondée, les Etats-Unis ont délaissé l’Afghanistan et sous-estimé le risque d’un retour des talibans. Ainsi des nombreuses raisons expliquent ce qu’il faut bien appeler un échec militaire. L’objectif initial – se saisir «mort ou vif» de Ben Laden et des principaux responsables d’Al Qaïda – n’a pas été atteint. Cet échec a certainement porté un coup à la crédibilité des troupes américaines. Comment un groupe de terroristes avec des moyens artisanaux pouvait-il mettre en échec la plus puissante armée du monde, dotée des perfectionnements les plus sophistiqués ?
Insuffisamment nombreuses, les troupes de l’OTAN ont occupé de façon lacunaire le territoire afghan abandonnant à elles-mêmes de larges zones. Bunkerisées dans leurs bases, leur présence est intermittente. La coordination des forces armées est défaillante à tous les niveaux: au niveau international, avec un problème d’articulation entre l’OTAN et les Nations Unies ; sur le terrain, chaque contingent se déplie sur sa zone et la «gère» sans se préoccuper de ce que font les autres ; au plan national, avec des relations souvent tendues entre les forces étrangères et les autorités afghanes.
Il existe enfin, même si c’est à une moindre échelle qu’en Irak, un problème de contrôle des sociétés privées qui, à l’instar de Dyn Corp International, ont souvent des missions de sécurité et ont un personnel armé. La multiplication des dommages collatéraux a contribué à transformer une armée de libération en une armée d’occupation, coupable d’erreurs meurtrières ou d’exactions demeurées impunies.
Des autorités afghanes défaillantes
Cette défaillance peut être constatée tant au niveau de la capitale qu’à celui des gouvernorats. Karzaï est apparu comme un président décevant. Il ne s’est pas imposé, ni à son opinion publique, ni même à certains membres de son gouvernement. Il est clair que les Etats-Unis, qui l’ont «inventé», ont sans doute sous-estimé le caractère «oriental et nonchalant» de sa personnalité qui lui est maintenant reproché. Le pouvoir apparaît ainsi isolé et coupé de son opinion publique.
Mais il est juste de constater que depuis des décennies, pour ne pas écrire des siècles, le pouvoir central en Afghanistan n’a pas réussi à s’imposer à un système tribal complexe. Aux clivages ethniques, s’ajoute en particulier la rivalité entre les Pachtounes, qui entendent exercer le pouvoir, et les autres ethnies, notamment les Tadjiks, sur lesquelles la communauté s’est appuyée largement lors de l’intervention contre les talibans. Ainsi les seigneurs de la guerre ont retrouvé, tout naturellement, leur autonomie et leur arrogance.
Enfin, l’Afghanistan n’a jamais connu un pouvoir fort ni même un réel appareil administratif. Les administrations centrales, même si certaines d’entre elles comptent quelques hauts fonctionnaires de qualité, n’ont pas les cadres moyens et le personnel nécessaire pour assurer leurs missions. Quant au niveau local, la plupart des gouverneurs se comportent comme des potentats locaux, voire des prédateurs, qui n’hésitent pas à défier le président.
Les influences extérieures
Situé aux confins de l’Asie centrale, du Moyen-Orient et du sous-continent indien, ce pays stratégique a subi de tout temps les influences de ses voisins, immédiats ou proches, aux intérêts contradictoires. Dans les années 1980, l’intervention soviétique n’a fait que renforcer ce jeu des influences, provoquant des ingérences de sens contraire, notamment des Etats-Unis relayés par l’Arabie Saoudite et le Pakistan. Depuis le retrait de l’URSS, le jeu des pays voisins, affiché ou souterrain, se poursuit.
L’Arabie Saoudite, qui avait des relations diplomatiques avec le gouvernement taliban, continue de jouer un rôle actif, relayé par les réseaux wahhabites en Afghanistan et au Pakistan, à travers les financements qu’elle apporte. Tout en s’efforçant d’éviter des crispations avec les Etats-Unis, elle entend conserver son influence sur les mouvements islamistes comme celui d’Hekmatyar, même si ceux-ci s’opposent au pouvoir central.
L’Iran, même si les talibans représentent pour lui une menace, joue un jeu ambigu et, comme en Irak, essaie de fixer les troupes américaines dans un champ de bataille où elles s’enlisent. Son intérêt à une stabilisation de l’Afghanistan est cependant d’autant plus fort que l’Iran héberge plusieurs millions de réfugiés afghans et qu’il doit lutter contre l’extension au niveau des jeunes de la consommation de l’héroïne alimentée par son voisin. Au nord, dans la région d’Herat, son influence a contribué à stabiliser la situation : son jeu dans le sud du pays est beaucoup plus suspect.
Le Pakistan, malgré les pressions américaines et les dénégations de son nouveau président, entend affirmer son influence traditionnelle entretenue par ses services de renseignement, l’ISI. Il considère l’Afghanistan comme son arrière cours : ce pays lui apporte, face à l’Inde une profondeur stratégique dont il a besoin. En outre, les autorités pakistanaises restent obsédées par la menace d’un grand «Patchoumstan», à cheval sur l’Afghanistan et les zones tribales du nord-ouest. Dans ce contexte, l’Inde reste attentive et entend ne pas laisser le champ libre à l’ennemi pakistanais. Elle affirme sa présence et reste tentée par une alliance de revers avec le gouvernement afghan contre le Pakistan et ses alliés.
QUELLES PERSPECTIVES APRES L’ELECTION PRESIDENTIELLE ?
Dans un tel contexte quelles sont les perspectives après les élections présidentielles du 20 août dernier qui se sont déroulées mieux que prévues ? La définition d’une nouvelle stratégie, qui commence à s’esquisser, apparaît indispensable.
S’agissant des élections présidentielles, on pouvait s’attendre au pire et les menaces proférées par les talibans pouvaient faire craindre qu’elles ne puissent se dérouler valablement. De ce point de vue leur déroulement s’est effectué mieux que prévu. Les 6.500 bureaux de vote programmés ont pu être mis en place à 95 %. On a assisté à une véritable campagne électorale qui s’est tenue sans violences majeures.
Un véritable débat s’est instauré, avec des médias présentant des points de vue diversifiés : le taux de participation au vote a été certes plus faible que lors des précédents scrutins, mais s’élève à un niveau qui reste convenable, de l’ordre de quarante pour cent, soit 5 millions d’électeurs contre 7 lors des élections présidentielles de 2004 : l’ordre de boycott donné par les talibans sous peine de représailles est resté largement sans effet et les représailles annoncées ont été marginales.
L’abstention d’ailleurs s’explique plus par une certaine indifférence et le sentiment que cette élection ne changerait pas la donne plutôt que par l’effet des menaces proférées. On aura pu noter une participation des femmes relativement importante. Des plaintes pour fraudes ont été déposées, de l’ordre de 2000, dont 528 ont été jugées sérieuses par l’ECC – Electoral Complaints Commission – présidée par un Canadien Grant Kippen, et composée de personnalité indépendantes.
S’agit-il de fraudes «massives» qui pourraient remettre en cause le résultat des élections? En première analyse, c’est peu probable. Le résultat officiel ne sera prononcé que le 17 septembre mais d’ores et déjà Karzaï est donné gagnant, peut-être même dès le premier tour. Ainsi malgré les efforts du Dr Abdullah Abdullah, d’origine tadjik, pour «décommunautariser» les votes, et malgré l’atout de son ascendance maternelle pachtoune, le réflexe communautaire l’a largement emporté en faveur de Karzaï qui va ainsi bénéficier d’une nouvelle légitimité. Il n’en demeure pas moins que l’avenir reste plein d’incertitudes.
Le pouvoir dispose d’atouts réels : quelques ministres intègres et déterminés à construire un Etat et une administration ; une société civile très engagée, et affichant sa volonté de faire accéder le pays à la modernité ; des associations de femmes très engagées ; des médias courageux, divers dans leurs opinions et relativement libres dans leur expression, tels que Tolo TV, participent à ce combat pour la modernité.
Ce succès relatif étant acquis, les problèmes de fond précédemment évoqués restent entiers. Séminaires, colloques et «groupes d’évaluation» ont largement débattu au niveau des experts, au sein des think tanks, des gouvernements, et de l’OTAN pour évaluer la situation et dégager des orientations pour une nouvelle stratégie.
Un certain consensus existe tant au niveau du diagnostic que des mesures à prendre : nécessité de définir clairement les objectifs de l’intervention dans les domaines militaires et politiques; contribuer de façon plus efficace au développement d’un pays sinistré par des décennies de guerre ; renforcer la présence militaire tout en limitant les «dommages collatéraux» ; mettre l’accent sur le nation building, notamment en marginalisant les nombreux conseillers douteux aux compétences floues du président Karzaï ou des personnalités comme le vice président Mohamed Qasim Fahim; limiter l’influence des seigneurs de la guerre au passé souvent trouble comme le général Dostom ; lutter contre le népotisme, le trafic de drogue et la corruption ; organiser un dialogue régional avec toutes les parties prenantes, y compris l’Inde et l’Iran.
Tout ceci est plus facile à dire et écrire qu’à mettre en œuvre. Cette période de réflexion n’est pas achevée compte tenu du sérieux, de la complexité de la situation et du flottement de l’administration américaine.
En effet, du côté américain, plus de sept mois après la prise de fonction du président Obama, cette stratégie n’est toujours pas définie. Certes une nouvelle équipe a été mise en place avec la nomination de Richard Holbrooke, envoyé spécial du président pour l’Afghanistan et le Pakistan, du général Petraeus à la tête du Centcom, du général Mc Chrystal, homme de terrain, commandant en chef des forces américaines de l’OTAN, et de l’ambassadeur Karl Eikenberry, lui-même ancien militaire.
Malgré un certain flottement au niveau des principaux décideurs, quelques inflexions et décisions ont été prises dont l’objectif affiché est de «gagner les esprits et les cœurs» : renfort de 21.000 hommes, accent mis sur la formation de l’armée et de la police afghans et la protection des populations, limitation des raids aériens pour éviter les dommages collatéraux, offensives massives et ciblées dans les régions, comme la province de Helmand, où la présence des talibans se renforce. Le général Mc Chrystel vient de transmettre un rapport confidentiel à Washington.
On sent qu’un débat vigoureux se développe au plus haut niveau à Washington entre la Maison Blanche, sensible à l’impopularité croissante de l’engagement en Afghanistan, le Département d’Etat et le Pentagone. Le spectre de l’échec du VietNam réapparaît en toile de fond. L’idée d’un surge adapté à la situation spécifique de l’Afghanistan est évoquée, même si les données sur le terrain sont totalement différentes.
L’envoi de nouvelles troupes crée problème au pouvoir politique d’autant plus que les alliés ont clairement laissé entendre qu’ils n’envisageaient pas l’envoi de renforts, bien au contraire. Le président Obama, dans ce domaine comme dans d’autres, manifeste une prudence qui confine à l’indécision. Une telle stratégie doit s’accompagner d’un projet politique que l’on discerne encore mal. Il n’est pas sûr que le résultat des élections qui a fait apparaître une véritable opposition légale voire une possible alternative facilite la définition d’un tel projet
A l’évidence, le moment de vérité approche. Les prochains mois seront décisifs. Il est clair que, faute d’une nouvelle stratégie, l’Afghanistan risque de retomber dans un chaos dont les populations civiles seront les principales victimes et les talibans les vainqueurs.
[Texte publié le 1er octobre 2009 – Un second tour à l’élection présidentielle du 20 août se tiendra le 7 novembre.]
Denis Bauchard
Après avoir été président de l’Institut du Monde arabe (2002-2004), il est aujourd’hui consultant, notamment auprès de l’Institut français des relations internationales (IFRI). Il est l’auteur de nombreux articles et études, consultables sur le site de l’IFRI.
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