L’Union européenne accorde en principe son aide humanitaire en fonction des besoins des populations locales et non de considérations politiques. La réalité est moins lisse. En témoigne la différence de traitement envers deux républiques sud-caucasiennes autoproclamées et au statut comparable : l’Abkhazie qui a fait sécession de la Géorgie en 1992, d’un e part, le Haut – Karabakh, enclave arménienne offerte à l’Azerbaïdjan par Staline, qui a voté son indépendance en 1991, de l’autre.
Deux « conflits gelés » à la suite de guerres d’indépendance meurtières. La dernière crise russo-géorgienne et la signature, en octobre, des protocoles arméno-turcs les ont rappelés au bon souvenir de la communauté internationale.
Nonobstant le fait qu’elle ne la reconnaisse pas comme Etat, l’Union européenne a des relations de facto avec l’Abkhazie. Elle lui fournit une aide humanitaire, finance des projets visant à améliorer les conditions de vie des habitants et des programmes de réhabilitation économique. A travers ce modus vivendi, l’Europe a été en 2008 un important donateur avec des projets « apolitiques » dont la mise en œuvre n’était pas conditionnée à l’avancement des négociations ou à un règlement du conflit.
L’UE refuse en revanche toute assistance au Haut-Karabakh et le service d’aide humanitaire de la Commission européenne, ECHO, est absent de l’enclave. Peter Senneby, l’envoyé spécial de l’Union européenne pour le Caucase du Sud, s’est rendu depuis son entrée en fonction, il y a trois ans, en Ossétie du Sud et en Abkhazie, mais il n’est jamais allé au Haut-Karabakh. Deux poids, deux mesures pour ne pas fâcher Bakou. «Nous ne voulons pas », explique une source à la Commission de Bruxelles, «créer de problèmes avec Bakou, avec le gouvernement azerbaïdjanais qui considère toute aide à la population du Haut-Karabakh comme une atteinte à sa souveraineté. Peter Senneby a eu l’intention, à plusieurs reprises, d’aller à Stepanakert, la capitale de l’enclave, mais a dû à chaque fois renoncer, voire rebrousser chemin, sous la pression de Bakou».
Les Etats-Unis octroient, pour leur part, une assistance humanitaire directe au Haut-Karabakh, fixée pour 2009 à 8 millions de dollars. L’USAID y finance des projets de santé, d’approvisionnement en eau potable, agriculture de subsistance, reconstruction des écoles et habitations, programmes de micro-crédits…Pour tenter des combler les lacunes humanitaires, quelques ONG internationales sont également présentes, dont le Comité International de la Croix Rouge ou l’ONG britannique « Halo Trust » spécialisée dans le nettoyage des mines anti personnelles qui, quinze ans après le cessez le feu, continuent de tuer et mutiler. Mais les besoins sont considérables.
Exsangue et détruite à 80% à l’issue de la guerre avec l’Azerbaïdjan, le Haut-Karabakh, un « Etat qui n’existe pas mais qui est bien là », s’est attelé à sa reconstruction avec l’aide, principalement, de la république d’Arménie elle-même isolée économiquement par le double blocus turco-azéri, et d’organisations humanitaires arméniennes des Etats-Unis et d’Europe, puisqu’à défaut d’un accès à la mer comme la Géorgie ou de pétrole comme l’Azerbaïdjan, les Arméniens possèdent une diaspora.
Absente sur le plan humanitaire et du développement, l’UE ne participe pas non plus directement aux négociations sur le Haut-Karabakh entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan menées sous l’égide du groupe de Minsk de l’OSCE. Elle n’est pas pour autant inactive et compte financer des « mesures de confiance » entre les sociètés civiles des parties en conflit, indique-t-on à Bruxelles. Mais ces programmes de contacts et de rencontres restent limités aux populations de l’Arménie et de l’Azerbaïdjan, en excluant les habitants du Haut-Karabakh qui semblent considérés par la communauté internationale plus comme un enjeu que comme des acteurs. Comment œuvrer pour la paix en ignorant la dynamique locale ? Le Parlement européen a invité l’UE à sortir de ce paradoxe en élargissant les contacts aux principaux intéréssés et en facilitant des contacts entre les populations du Haut-Karabakh et d’Azerbaïdjan.
Fragiles protocoles arméno-turcs
La problématique a été relancée avec la signature le 10 octobre, sous énorme pression américaine, des protocoles entre l’Arménie et la Turquie, sur fond de nouveau grand jeu géopolitique au Sud-Caucase. L’ouverture de la frontière fermée par la Turquie depuis 1993 et le rétablissement de relations diplomatiques devraient contribuer, en principe, à stabiliser la région et permettre à l’Occident de sécuriser son approvisionnement énergétique depuis le bassin de la Caspienne.
Jusqu’ici, la Turquie avait mis trois conditions à l’ouverture de sa frontière avec l’Arménie : que Erevan renonce à revendiquer la reconnaissance du génocide arménien par les Turcs ottomans qu’Ankara s’obstine à nier depuis 94 ans ; que le conflit du Haut-Karabakh soit résolu de manière satisfaisante pour l’Azerbaïdjan, que Erevan reconnaisse les frontières actuelles comme légales, renonçant à d’éventuelles revendications territoriales et réparations.
Côté arménien, les autorités ont répété qu’elles ne demandaient aucun préalable tout en précisant qu’il ne peut être question de remplacer un embargo matériel par un embargo sur la mémoire. Des opposants aux protocoles en Arménie comme dans la diaspora, jugent quant à eux toute normalisation impossible tant que l’Etat turc, par son négationnisme et son refus de tout acte de contrition, gardera toujours béante la plaie du génocide arménien.
Concernant le Karabakh, il ne peut, estime Erevan, servir de marchandage à une normalisation arméno-turque. La république de facto qui n’a pas oublié les pogroms antiarméniens en Azerbaïdjan, rejette catégoriquement toute idée de retour sous l’autorité de Bakou. Le compromis global proposé par les médiateurs du groupe de Minsk porte sur la définition du statut final de l’enclave dans le cadre d’un referendum d’autodétermination, la question des réfugiés et personnes déplacées, le retour sous contrôle azerbaïdjanais des zones tampon entourant le Haut-Karabakh et un corridor reliant l’enclave à l’Arménie. Pour Erevan, il s’agit d’un paquet à négocier dans son ensemble. Bakou s’oppose au referendum d’autdétermination.
Face aux menaces de guerre régulièrement agitées par le président Aliyev, un retrait des forces arméniennes de la ceinture de sécurité qu’elles occupent autour du Haut-Karabakh rendrait l’enclave vulnérable, sinon indéfendable en cas d’attaque ; elles n’envisagent de s’en retirer que si elles sont remplacées par une force internationale. Les médiateurs ont proposé le déploiement d’une mission de paix mais aucun Etat, à part la Russie, n’est prêt à envoyer de troupes. « Nous n’avons reçu aucun signal dans ce sens de la part de nos responsables politiques » constate un expert du Comité militaire de l’UE.
« En cette période de crise financière et de réduction des budgets, l’UE envisage moins que jamais de déployer une mission de paix autour du Karabakh» confirme-t-on à la Commission européenne. Comme le relève Bruno Coppieters, professeur de sciences politiques à la Vrije Universiteit Brussel, « Le problème des Etats non reconnus internationalement, c’est qu’on peut difficilement garantir leur sécurité et empêcher l’usage de la force à leur encontre. C’est ce qui s’est passé dans le cas de l’Akhazie, en août 2008. Il faut que la communauté internationale trouve le moyen de prévenir les menaces d’agression dans ce genre de situation ».
Officiellement, les protocoles arméno-turcs ne prévoient rien d’autre que l’ouverture de la frontière et la normalisation sans préalables des relations bilatérales entre la Turquie et l’Arménie, après ratification par leurs parlements.
L’accord à peine signé, le Premier ministre Erdogan subordonnait pourtant leur mise en œuvre à une solution du conflit du Karabakh. Le parlement turc ne ratifiera pas les protocoles tant qu’il n’aura pas obtenu satisfaction sur cette question, en comptant sur la fragilité d’une Arménie rendue économiquement vulnérable par le blocus. Un calcul qui balaierait les engagements des « parrains » occidentaux et équivaudrait à torpiller le processus de normalisation. Reconnaître qu’il a été « piégé» et accepter une formule mettant en danger le statut et la sécurité du Haut-Karabakh contraindrait le Président arménien Serge Sarkissian à la démission. Avant lui, l’ancien président Levon Ter-Petrossian en a fait l’expérience dans des circonstances comparables.
Nul ne sait à ce stade ce qui sortira des protocoles arméno-turcs. Le chemin est encore long à parcourir et laisse prévoir de complexes et obscures manœuvres diplomatiques. Leur mise en œuvre inconditionnelle permettrait un début de rapprochement, premier pas d’un long et difficile processus, sachant que normalisation et réconciliation sont deux notions différentes. La première relève d’une décision d’Etat à Etat. La seconde nécessite l’assentiment et l’adhésion des peuples, clé d’une véritable stabilisation.
Anne-Marie Mouradian
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