Guerre et paix en Afghanistan… Interrogations sur le rôle et le statut des ONG

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Après 9 années de guerre en Afghanistan, les forces chargées de sécuriser le territoire, par des opérations de maintien de la paix ou par le moyen d’offensives ciblées sur les insurgés, mais aussi, à l’aide d’instructeurs, en modernisant la police et l’armée nationales n’ont toujours pas atteint leurs objectifs.

Souhaitant acquérir ou retrouver la sympathie des populations, les militaires étrangers accueillent, depuis plusieurs années, à l’intérieur de leurs campements (dans le cadre des PRT : Provincial Reconstruction Teams / Équipes de Reconstruction Provinciales) un certain nombre de programmes humanitaires et le personnel des ONG qui les conduisent. Quel avantage peut présenter cet arrangement pour la population afghane, les ONG, le gouvernement afghan et les forces militaires en présence ?

C’est la question majeure qui est posée ici. En essayant d’y répondre, d’un point de vue afghan, et non ethnocentrique, cette question n’a pas de sens. Trouver, quant au rôle à tenir par les ONG en Afghanistan, la formulation des questions pertinentes pour les autochtones constitue le défi relevé par cet article.

Face à l’insécurité

Face à l’insécurité croissante en Afghanistan, qui s’étend peu à peu sur tout le territoire national et gagne les régions voisines (Nord et Ouest du Pakistan surtout), le gouvernement américain a décidé cette année de mettre les bouchées doubles.

Il s’agit, selon les dires du président Obama, de frapper un grand coup en 2010, dans l’espoir de quitter le pays en 2011 après avoir maté la révolte qui gronde dans les campagnes et s’exprime de façon éclatante jusque dans les villes, touchant jusqu’aux faubourgs et même au cœur de la capitale, Kaboul.

Les effectifs seront donc doublés et toutes les nations participant au conflit sont invitées par les Etats-Unis à soutenir et amplifier l’effort de guerre. Cela concerne aussi l’armée et la police afghanes, dont les contingents ne cessent d’augmenter et devront atteindre un seuil fixé par avance et totalement inédit dans ce pays. À vrai dire, il ne s’agit plus ici de Reconstruction mais de la création d’un appareil sécuritaire et répressif d’une ampleur et d’une force inédites en Afghanistan.

Dans ce contexte de guerre offensive, la mission préventive de l’OTAN, qui est le maintien de la paix, s’estompe au profit d’une généralisation du conflit. Face à cette dégradation annoncée de la situation, la présence et l’action du personnel médical et humanitaire des ONG deviennent particulièrement pertinentes.

Or il devient de plus en plus difficile pour les ONG de travailler sur le terrain, que ce soit au titre de la réalisation de projets ou au titre du suivi des programmes engagés. L’intervention de Laurent Saillard, porte-parole d’ACBAR (Afghan Coordinating Body for Afghan Relief), lors de la Conférence de Presse du Coordinateur des Nations Unies du 17/2/2010, énonce dans cet ordre les points faibles de l’aide humanitaire : santé, nutrition, protection, eau et systèmes sanitaires.

La distribution comme le contrôle de l’aide sont de plus en plus difficiles, du fait de la progression de l’insécurité et de son extension géographique, qui dépasse largement les territoires où les Pachtounes[1], principaux moteurs du talibanisme, sont majoritaires.

Les états-majors des armées, toutes nations confondues, considèrent comme normal et logique de coupler leurs opérations de destruction et de représailles (libellées sous les vocables de pacification ou de “sécurisation”) avec les secours assurés par les ONG, qu’ils invitent donc à grossir les rangs des effectifs des Équipes de Reconstruction Provinciales.

Cette invitation est ambiguë. Elle présente un certain nombre d’inconvénients. Cependant, afin de cultiver une perspective optimiste, cet article examinera les avantages que les diverses instances en présence pourraient tirer de la mixture entre militaire et humanitaire, intolérable mélange des genres sur le plan éthique, désavoué par un collectif d’ONG françaises[2].

Présenter succinctement le travail réalisé par les ONG en Afghanistan est impossible. Ce projet représenterait des années de travail universitaire, tant la liste des acteurs humanitaires est longue, changeante et croissante en organismes.

De plus, pour bon nombre de ces associations à but non-lucratif, leur intervention en Afghanistan ou auprès des populations afghanes exilées est une longue histoire, parfois compliquée. Dresser un tableau, même approximatif, de leurs alliances et de leur coopération, rien que pour l’Afghanistan, mais aussi de leurs rivalités et de leur âpre concurrence (charity business oblige) n’entrerait pas dans les dimensions d’un simple article, mais pourrait bien au contraire constituer un ouvrage en plusieurs volumes. Pour avoir une idée de la prolifération des ONG en Afghanistan, il est possible de consulter la liste (indicative) présentée en annexe.

Se refusant à entrer dans les dédales de la bureaucratie humanitaire, la problématique de cet article tournera autour d’une question cruciale à l’heure présente, celle de l’opportunité du couplage entre les ONG et les PRT.

Les arguments éthiques, relatifs aux principes et aux objectifs humanitaires, la notion d’efficacité, en matière de sécurité et de renseignement, mais aussi le plan matériel de la logistique et du déploiement d’une aide d’urgence sont les points de vue à partir desquels se déploieront nos interrogations au sujet des avantages possibles d’une étroite collaboration entre militaires et humanitaires.

À partir de chacun de ces points de vue, nous tenterons d’entrevoir la pertinence de ce tandem pour les principaux acteurs de la situation :

a. forces internationales, bras armé de la coalition antiterroriste et de l’opinion mondiale
b. gouvernement afghan, son armée, sa police et son administration locale ou centrale
c. ONG et associations humanitaires, personnel expatrié et collaborateurs locaux
d. destinataires des projets, paysans, nomades, citadins et personnes déplacées

Plan éthique

Une ONG est fondée “essentiellement par les dons privés”, nous dit le dictionnaire. Mais dans le cas de l’Afghanistan, cette définition paraît incorrecte. Citons quelques chiffres : M. Robert WATKINS, Représentant Adjoint Spécial du Secrétaire Général des Nations Unies en Afghanistan, annonce officiellement en février 2010 que le Plan Annuel d’Action Humanitaire réserve 870,5 millions de dollars (US$) au pays, dont 41% aux ONG.

Cette somme astronomique nanise les 30 millions de dollars (US$) de prêt que la Banque Mondiale accorde le mois suivant au gouvernement afghan afin de développer l’emploi dans les zones rurales (où se concentre une écrasante majorité de la population afghane).

À leur tour, ces sommes, mêmes additionnées, paraissent infimes comparées aux dépenses de guerre du seul gouvernement américain en Afghanistan : “depuis le 11 septembre 2001, […] 157 milliards de dollars (US$)”, précise F. DUPUIS-DÉRI[3] en 2007. À la lumière de ces chiffres mirobolants surgit la conscience de l’énormité de la monstruosité éthique que représenterait une utilisation par les forces internationales du vernis des ONG pour se rendre populaires auprès des populations locales !

Quant au gouvernement afghan, que gagnerait-il, franchement, à se décharger de ses responsabilités sociales sur une armée étrangère perçue par les autochtones comme une armée d’occupation ?

On ne voit pas non plus, sur le plan éthique, comment une ONG, quelle qu’elle soit, pourrait concilier son statut, en principe apolitique, avec une quelconque forme de planification de l’aide humanitaire sous les auspices et la protection des soldats.

C’est le grand paradoxe du Comité International de la Croix Rouge, en Afghanistan, qui trahit son mandat en n’assurant aucune forme de présence et en n’essayant aucune sorte d’approche concrète en direction de l’une des parties de ce conflit, je veux parler des anti-gouvernementaux, belligérants des brigades internationales des Arabo-Afghans (Taliban’s 55th Brigade) ou des milices afghanes (Talibans et autres mouvements rebelles), indistinctement regroupés par le président Bush II sous le nom de combattants illégaux, astuce sémantique qui les expulse du champ des lois de la guerre (Conventions de Genève).

De ce qui précède, sur le plan éthique, il ne reste plus à imaginer d’avantage possible que du point de vue des populations locales. Or il ressort d’études menées par les plus hautes instances (Andrew Wilder, ancien et premier directeur d’AREU[4]) que “80% des hommes dans les provinces du Sud et 90% dans l’Est pensent que les troupes étrangères ne les aident en rien en termes de sécurité et de condition de vie.”[5] Comment redresser une opinion aussi braquée contre les forces internationales pourchassant Ben Laden et Mollah Omar ?

On conçoit bien que sur le plan éthique, accepter l’aide d’ONG se mettant sous la coupe des militaires constituerait aux yeux de la plupart des Afghans une aussi grave et méprisable compromission que celle que l’on reprocha aux collabos en France à la Libération.

Plan de l’efficacité

Pour ce qui est de l’échange en matière de sécurité et de renseignement, il est évident que les ONG ont tout intérêt à travailler sous la protection des militaires et qu’en retour, elles pourraient leur fournir des éléments extrêmement utiles pour identifier les problèmes locaux, en particulier en matière de conflit. Il n’est que se référer à des études de terrain comme celle de L. DEVLIN, J. RINCK, C. DENNYS et I. ZAMAN[6] (mars 2009) pour le comprendre. Cependant, il reste à prouver la faisabilité de telles enquêtes dans les régions les plus instables (Kunduz, lieu de l’enquête citée supra fait partie des provinces rattachées à l’Alliance du Nord), situées au Sud et à l’Est.

D’autre part, le gouvernement afghan se trouverait mis sur la touche et révélerait son incapacité à gérer les problèmes locaux avec les citoyens qu’il est censé administrer, la clé et les solutions du conflit demeurant entre les mains d’étrangers, écrivant et parlant en langues inconnues des fonctionnaires nationaux.

Enfin, la population, dans certains cas de figure, serait encline à mentir aux étrangers et à ne fournir que des informations piégées ou destinées à discréditer des voisins ou des rivaux embarrassants dans le cadre de feuds ou vendettas locales, ce qui ne s’est que trop souvent produit, déjà, de par la stratégie d’encouragement à la délation, adoptée par les services de police militaire états-uniens.

Il semble que le problème de confiance et de fiabilité sape toute crédibilité concernant les informations collectées de cette façon auprès des autochtones habitant des zones de combat. De plus, l’absence de structures administratives ou leur corruption dans ces régions n’exclut-elle pas toute tentative de réconciliation nationale par ces voies tracées selon des normes et des schémas issus de conceptions étrangères au pays ?

Plan matériel

Lorsque à la fin des années 80, le pouvoir soviétique massa 114 000 puis 120 000 Russes en Afghanistan, ce fut le début de la fin. L’histoire afghane nous montre que plus les contingents étrangers stationnés dans le pays sont importants, plus les cibles et les occasions de frapper sont nombreuses pour les guérilleros.

Le seul effet positif (si l’on peut dire), de la démultiplication des soldats est que la quantité des victimes parmi les militaires étrangers augmentera hyperboliquement. Elle frappera le cœur des mères, des veuves, des pères et des orphelins de leurs pays d’origine, qui constitueront un lobby suffisamment puissant pour former un enjeu électoral de poids dans les pays concernés, favorisant donc le retrait des troupes et le retour à la paix, si ce n’est la détérioration accélérée d’un système déjà malade (comme l’Union soviétique des années 80).

Conscientes de l’escalade de la violence des insurgés, les forces étrangères de l’alliance songent à se retirer. Mais ne souhaitant pas que leur départ se transforme en une déroute et répondant aux sollicitations du président Obama, les autorités anglaises, allemandes, américaines, européennes et même l’OTAN à Bruxelles, prévoient des renforts afin d’anéantir les terroristes et leurs complices et de procurer à M. Karzay un second souffle.

Cependant, les signes du découragement des alliés sont manifestes, en cette année 2010, qui marquera le début du retrait des contingents des corps expéditionnaires de la coalition[7], tandis que l’année 2011 est fixée comme celle du terme de leurs opérations militaires en Afghanistan[8]. Dans ces circonstances, les ONG ne devraient pas bénéficier longtemps des infrastructures des armées étrangères…

Il est vrai que le gouvernement afghan devrait, d’ici-là, développer les effectifs de son armée, pour atteindre une somme de 250 000 hommes. Mais cet objectif paraît totalement irréaliste aux yeux du politologue Gilles Dorronsoro[9].

La police et l’administration locale ou centrale pourront-elles assurer la relève des ONG étrangères ? Les ministères ne manquent pas, ils couvrent tous les domaines actuellement pris en charge par les organismes humanitaires : éducation et ressources humaines (2 ministères), assistance sociale (7), santé (1) et même patrimoine (1), sans compter l’agence indépendante pour les droits de l’homme.

Au cas où les ONG se seraient discréditées à cause d’une complicité avérée avec ceux que la majorité des Afghans conçoit comme des occupants sur son territoire national, on peut douter que ces instances de l’État pourraient étendre leurs activités au-delà des seules missions de planification, d’encadrement et de contrôle qu’elles assurent dès à présent au niveau national, provincial et local. L’appareil d’État afghan est passé de 10 000 à 60 000 fonctionnaires entre 1955 et 1963. On ne comptait que 100 000 fonctionnaires, toutes administrations confondues, en Afghanistan, dans les années 70, pour une population qui franchissait le cap des 15 millions d’habitants !

L’administration, même si de nombreux individus souhaitent un État fort et des fonctionnaires compétents, n’inspire pas confiance. Il existe pourtant une agence gouvernementale intitulée Commission indépendante de la réforme administrative et de la fonction publique, qui pourrait veiller au recrutement du personnel compétent réclamé par la société civile afghane.

Les populations du Sud et de l’Est, majoritairement pachtounes, critiquent la composition de l’armée nationale afghane (ANA). Au sein de celle-ci, depuis la reprise de Kaboul par l’Alliance du Nord en 2001, la composante ethnique tadjike est majoritaire, surtout dans l’état-major. Pour beaucoup de Pachtounes, le régime actuel les a laissés à l’écart.

Hormis ceux du clan présidentiel (Durrani), ils estiment qu’ils ont été rejetés de leur position jusqu’alors dominante dans l’armée et la police nationales[10] et qu’on les éloigne délibérément des postes clés de l’administration, attribués par M. Karzay à des seigneurs de guerre encombrants ou menaçants dans leur région mais plus dociles et contrôlables dans les bureaux à Kaboul, ou encore à des Durranis de familles rivales de celles du président de la République.

Continuer à jeter des miettes en matière de santé, de nutrition, de protection, d’accès à l’eau et d’installations sanitaires ne suffira pas au régime actuel pour redresser son image de marque.

Or, en matière de santé ou même d’éducation, il se décharge largement sur les ONG des responsabilités logistiques et du déploiement de l’aide, mais aussi du financement de ces services, assuré principalement par les financeurs de l’aide internationale (US AID, Banque Mondiale, Union Européenne, UNICEF pour la santé, UNICEF à nouveau, UNHCR, OMI/IOM, PAM/WFP, etc. pour l’éducation)[11]. Sans les ONG, le système de santé et d’éducation pourrait bien s’effondrer.

Conclusion

Les forces internationales mobilisées en Afghanistan se présentent d’une part comme le bras armé de la coalition antiterroriste et d’autre part comme la volonté d’une opinion mondiale unanimement révoltée par les pratiques des Talibans en matière de ségrégation sexuelle et d’oppression des femmes.

Personne dans le monde occidental ni même dans le monde musulman, sinon peut-être les plus puritains des chrétiens, des juifs ou des islamistes, ne peut cautionner les mesures drastiques appliquées par les Talibans, qui s’étaient fixé l’objectif de faire totalement disparaître de l’espace public le corps féminin. La relégation des femmes dans l’espace domestique est une contrainte inacceptable dans les sociétés industrielles modernes. Elle a entraîné des drames poignants, comme l’immolation par le feu.

Afin de justifier leur intervention et leur présence, les gouvernements impliqués dans l’occupation actuelle de l’Afghanistan présupposent que, dès que leurs troupes quitteront le territoire afghan, les Talibans abattront le pouvoir en place. Est-ce donc là le résultat atteint après 9 années de combat ?

L’argumentaire selon lequel la démocratie et la justice auraient été instaurées par l’armada américaine et ses alliés ne tient pas, face aux preuves accablantes des crimes de guerre perpétrés en 2001, aux présomptions de corruption des élites politiques afghanes, au bourrage des urnes lors des élections présidentielles, et aux nombreux dégâts collatéraux subis par les populations civiles.

Comment maintenir une action militaire en Afghanistan sans, tôt ou tard, s’aliéner la population, lasse de l’insécurité et des destructions entraînés par les conflits ?

La question posée, d’avantages réels et mutuels à retirer de la collaboration entre PRT et ONG, n’a pas de sens. Afin de “toucher les esprits et les cœurs des Afghans”, il faut faire appel à une tout autre logique de développement, et de secours, qui a fonctionné par le passé, durant l’occupation soviétique, mais qui implique une profonde réflexion au sujet des structures traditionnelles urbaines et villageoises[12] : quartiers, hameaux, vallées et campements sont le vrai théâtre de la démocratie participative. Les ONG doivent tabler sur les capacités de restauration locale des mécanismes de solidarité et d’autonomie locale, seuls garants d’une reconstruction authentique, non issue d’une modélisation de la société selon les recettes de l’Occident.

Les questions sur le rôle des ONG pourraient être les suivantes[13] :

  1. Comment dans le cadre d’un cessez-le-feu général, prélude à une concertation de tous les belligérants (nationaux, internationaux) convaincre ceux-ci de signer un traité de désarmement instituant la prohibition de fournitures de munitions pour armes de guerre, ainsi que la neutralisation et la confiscation de toutes bombes et mines anti-personnel ?
  2. Comment parvenir à réhabiliter tous les acteurs sociaux actuellement dévoyés ou pervertis par le système en place, en leur proposant des activités de substitution rentables et honnêtes ?
  3. Comment restaurer les modalités traditionnelles d’échange (troc et commerce) et de tractations monétaire (financière) sur les bazars afghans, révélateurs de la subtilité des services et arrangements économiques pratiqués sur le mode de la parole donnée (invalidité de l’écrit dans une société de culture et de tradition orale) ?
  4. En quels termes et à l’aide de quels partenaires locaux dresser les prolégomènes à un projet scientifique et alternatif de mise en valeur du patrimoine national afghan humain immatériel ?
  5. Dans quel cadre et avec qui, sur place, élaborer des méthodes de recherche adaptées aux principes d’une économie durable et solidaire?

[1] Au sud et à l’est du pays, centrés sur la frontière afghano-pakistanaise.

[2] Entre autres les signataires de l’appel du 28 janvier 2010 (AICF, Acted, Action pour la Défense des Droits de l’Homme, Afghanistan Demain, Afrane, EMDH, Madéra, Médecins du Monde, Mères pour la Paix, Medical Refresher Courses for Afghans, Solidarité Laïque, Solidarités, Sport Sans Frontières, URD).

[3] L’Éthique du vampire – De la guerre d’Afghanistan et quelques horreurs du temps présent. Lux Éditeur 2007, Montréal, 381p.

[4] Afghanistan Research & Evaluation Unit, Unité de Recherche et d’Évaluation pour l’Afghanistan (organisme mandataire de l’UNDP United Nations Development Program / Programme de Développement des Nations Unies), dont le siège est à Kaboul.

[5] DUPUIS-DÉRI, opus cité.

[6] Conflict Analysis – Kunduz city, Kunduz province, Cooperation for Peace and Unity, consultable en ligne sur le site web www.cpau.org.af, de l’association TROCAIRE, 24p.

[7] Démobilisation annoncée des 1940 Hollandais engagés dans l’Uruzgan prévue entre le 1er août et le 31 décembre. 66% des Allemands souhaitent le retour de leurs 4265 compatriotes. Depuis le 15 janvier, les Japonais ont cessé d’approvisionner les troupes des navires de la coalition.

[8] Les Canadiens retireront leurs 2839 hommes en 2011, et les États-Uniens entameront le rapatriement de leurs troupes dès juillet.

[9] Afghanistan Info, n° 65, octobre 2009, p. 8 : À propos du « shape, clear, hold, build » – note sur les failles de la stratégie américaine.

[10] Les forces des milices afghanes de l’Alliance du Nord, qui ont reconquis le pays aux côtés des USA en 2001, étaient au départ constituées de Non-Pachtounes et furent absorbées dans l’ANA. Puis, entre 2002 et 2004, furent recrutés des Pachtounes (42% de la population afghane), ce qui a établi un quota de 52% de Pachtounes dans l’ANA. Le pourcentage d’officiers de cette ethnie n’atteignait cependant que 32% d’officiers et 36% de sous-officiers. Parallèlement, les Tadjiks, représentent 25% de la population afghane, 37% des troupes et 56% des officiers de l’ANA, ! (TARZI : The Neo-Taliban, in The Taliban and the Crisis of Afghanistan – CREWS & TARZI Ed., Harvard University Press, Cambridge, London, 2008, p. 287).

[11] EVANS & alii A Guide to Government in Afghanistan., The World Bank / AREU, Washington, 2004.

[12] La complexité et la pertinence de ces questions a éclaté au grand jour dans les débats rapportés dans le Compte-rendu du symposium “Beyond the State – Local Politics in Afghanistan”, Centre pour la Recherche en matière de développement (CDR/ZEF*), Bonn 26-8/2/2009, signé Hafiz Boboyorov, Henrik Poos, Janosch Prinz & Conrad Schetter, publié dans le n°65 d’Afghanistan Info, pp.10-11, et traduit en français par mes soins.

[13] Extraites de Remèdes à l’extinction du patrimoine immatériel en Afghanistan (Article en ligne).

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Laurent Dessart a effectué de nombreuses missions de terrain auprès des Afghans (AMI, UNHCR, CNRS, CICR). Diplômé de pachto de l’Inalco, il est expert traducteur-interprète agréé par la Cour de Cassation, docteur du Muséum national d'histoire naturelle (ethnologie). Bibliographie L’Afghanistan - précis historique, L’Harmattan, Paris 235p. – 2004 Les Pachtounes - économie et culture d’une aristocratie guerrière - Afgh /Pak, id, 614p.-2001 Parlons pachto – langue et culture de l’Afghanistan, idem, 204p. - 1994 (L’Afghanistan, un pays tribal au milieu des enjeux internationaux – www.grotius.fr, 7p. - décembre 2009 Remèdes à l’extinction du patrimoine immatériel en Afghanistan, conf. sél. / MECA – Utah - USA), 34p. - 2008 Le retour des Taliban (conférence donnée à Beaucaire et à Montpellier) – 7p. – 2007 (Ces 3 articles sont en ligne) Éléments de chronologie et mécanismes de l’agrégation, 4° Congrès des étud. au M.N.H.N., pp. 32-33 – 2001 L’islam afghan entre traditions, traditionalisme & militantisme, Les Nouvelles d’Afghanistan, 78, pp. 9-11 1997)