L’articulation des temps de la crise

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Le Professeur Jean-François Mattei, Président de la Croix-Rouge française, propose ici une réflexion sur l’articulation des temps de la crise, réflexion présentée à la tribune de la Conférence nationale humanitaire (CNH) le 16 novembre 2011 à Paris. La communauté internationale doit intégrer, dans sa réponse aux crises, la prévention…

Jusqu’à présent, on avait l’habitude de résumer l’articulation des temps de la crise sous l’expression « Urgence-Réhabilitation-Développement ». Depuis peu, on commence d’y ajouter, enfin, le mot de prévention. Pour aborder cette articulation des différents temps de la crise, nous évoquerons les quatre points suivants : la typologie des crises, la nécessaire lenteur, la distinction entre continuum et contiguum, et enfin la prévention comme lien entre l’urgence et le développement.

Présenter l’articulation des temps de la crise nécessite d’abord de se redire
qu’il n’existe pas une crise standard

Une première typologie permet d’en distinguer cinq types, même si l’exercice de classification demeure toujours périlleux : les crises consulaires, les crises liées aux conflits armés, les catastrophes naturelles, les crises sanitaires comprenant les crises alimentaires autant que les épidémies d’origine virale ou bactériologique et les catastrophes technologiques.

Les crises consulaires sont clairement à part car elles concernent le rapatriement des ressortissants étrangers séjournant dans un pays affecté par l’une des quatre autres crises. Elles relèvent d’une action ponctuelle bénéficiant d’une attention forte de nos pouvoirs publics et nécessitant peu d’acteurs intervenants. Au-delà de nos compatriotes, nous devons rester attentifs au sort des ressortissants de pays pauvres, bloqués dans le pays affecté, et sans solution immédiate. Il est du mandat de l’Organisation internationale des migrations, l’OIM, de s’en occuper et la France s’est souvent honorée d’avoir partagé ses capacités avec d’autres pays tiers moins organisés.

Pour les quatre autres types de crise, on parle généralement de continuum car il est admis que la seule réponse d’urgence ne suffit pas. Elles doivent être traitées dans la durée et la gestion de la crise obéit à une suite d’activités. C’est une action humanitaire durable qui va bien au-delà du temps médiatique.  Nous nous souvenons des difficultés que nous avons éprouvées pour expliquer aux médias qu’il était « normal » que l’argent collecté après le tsunami ait été peu dépensé à la fin de l’année 2005. D’une part, « beaucoup » d’argent est une notion toujours relative et d’autre part la masse d’argent permet seulement – et surtout, une meilleur prévisibilité, mais jamais une plus grande rapidité.

L’articulation des temps de la crise intègre
aussi une nécessaire lenteur

Cette nécessaire lenteur provient du respect de la souveraineté des Etats, de la souveraineté des sociétés civiles locales et de la souveraineté de nos associations humanitaires sœurs locales. La gestion d’une crise ne nous exonère pas de cette attention. Aller au-delà d’une ligne, fut-elle fondée sur une volonté d’indépendance, signifie l’acceptation du risque de se faire exclure.

Reconnaître cette souveraineté passe aussi par des délais indépendants de notre volonté. Certains pays sollicitent l’aide internationale, d’autres pas. Dans les deux cas, il existe une société civile, des ONG locales, une Société de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge. Ceux là sont déjà sur place et agissent.

Enfin, quand nous sommes appelés à secourir et que nous restons engagés dans cette action humanitaire durable, nous devons entendre les décisions des dirigeants du pays, et nous faisons le lien avec les victimes pour nous assurer que ces politiques vont dans le sens du bien-être de chacun.

Cette lenteur est aussi caractérisée par la durée du cycle d’une réponse humanitaire durable. Cela peut prendre plusieurs années et nous en avons l’expérience.

– D’une part, parce que des  crises peuvent se succéder et s’additionner les unes aux autres. C’est le cas en Haïti avec le tremblement de terre, suivi des ouragans, puis du cholera. C’est le cas au Japon avec un tremblement de terre suivi d’un tsunami et d’une catastrophe nucléaire.

– Lenteur encore car, d’autre part, des crises perdurent en maintenant leurs victimes à l’état de post-urgence ; ce sont les réfugiés du monde entier, déplacés dans leur pays, déracinés colombiens ou somaliens qui pendant des années vivent dans des camps, ou chez l’habitant, comme les Centrafricains au Cameroun

– Lenteur enfin, car une réponse adéquate suppose un enchainement de phases de plus en plus longues et structurées. Des gestes de l’urgence au « relèvement », avec en tête cette obsession de « ne pas nuire » et de « reconstruire plus solidement » (build back better).

Tout cela est évident pour nous, opérateurs de l’action, mais cela ne l’était pas pour nos donateurs, ou en tout cas pour les médias, porte-voix de la société civile, si l’on en juge la fébrilité avec laquelle nous avons été sommés d’expliquer pourquoi nous n’avions pas dépensé tous les dons financiers reçus dans les quelques mois suivant le tsunami.

Nous en avons tous tiré la leçon qu’il nous fallait faire des efforts de pédagogie pour expliquer qui nous sommes, ce qui fonde les différences entre chaque acteur, les ONG, les Etats, les Nations-Unies, et le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Expliquer, réexpliquer, publier davantage, nous intégrer dans des formations universitaires ou techniques, via des modules ou des mastères précisant ce qui nous fonde et nous caractérise. La leçon a porté je crois si on en juge la maturité avec laquelle ces mêmes médias ont analysé avec plus de retenue et d’objectivité le travail que nous menons en Haïti depuis janvier 2010.

Le « continuum » et le « contiguum »

L’action humanitaire se doit d’être durable. Nous parlons de « continuum ». En réalité, si on voulait être plus précis et ne pas enfermer le temps de l’humanitaire dans une bulle, il faudrait plutôt parler de « Contiguum » pour au moins trois raisons :

 – Une première raison est la juxtaposition de plus en plus fréquente de crises qui se succèdent. Cela nous conduit à gérer dans le même temps l’activité d’urgence pour la dernière crise quand on est déjà engagé dans la phase de ré-installation pour la précédente. Quelquefois affectant les mêmes victimes, parfois dans des régions différentes.

– La deuxième raison est le lien entre la gestion du temps de la crise et le temps du développement. Le cycle de gestion d’une crise constitue une fracture dans la courbe du développement. Le développement d’un pays, d’un groupe, d’une personne, subit des hauts et des bas, selon les capacités de chacun et de nous tous, de s’améliorer, s’instruire, se protéger, s’enrichir… Théoriquement cette courbe est plutôt ascendante et le degré de la pente varie selon les efforts fournis ou les bonnes fortunes éventuelles. Mais cette courbe s’inverse quand survient une crise. C’est une fracture plus ou moins forte selon la vulnérabilité de la personne ou du groupe au moment où l’évènement survient.

Ce temps du développement soudainement haché par le temps de la crise se ralentit pour céder la place au temps de « l’humanitaire ». C’est l’évènement agissant sur la courbe du développement qui crée l’action humanitaire en rassemblant les efforts des victimes et de tous ceux qui les aident. Pour autant si la courbe du développement s’interrompt brutalement, elle n’en continue pas moins d’être le dénominateur commun de chaque personne, plus petite entité de la Nation.

Le risque est alors de faire de ce temps humanitaire une « bulle humanitaire ». Sauf exception, et je pense à Haïti, aucune crise ou catastrophe ne s’étend jamais à l’ensemble d’un pays. Le pays affecté poursuit son cheminement de développement dans le reste de son territoire. Tout en agissant consciencieusement dans le temps de la crise, nous devons regarder au-delà de la seule sphère affectée par la crise pour vérifier que nous n’allons pas créer d’îlots artificiels par nos stratégies, nos moyens, les salaires offerts, le risque de corruption démultiplié…

– La troisième raison pour laquelle je pense davantage à un contiguum qu’à un continuum est la place de la prévention. Nous allons l’expliquer et assortir notre propos d’une proposition concrète.

Une réponse intégrée à la crise…

La prévention du risque (conflits ou catastrophes) est consubstantielle tant au développement qu’à l’urgence.

 – Les conflits armés rappellent la nécessité du Droit de la guerre. En amont des conflits, les Etats doivent respecter leurs engagements à appliquer le droit international humanitaire (DIH) fondé sur les Conventions de Genève. Le premier principe fondamental du DIH est la distinction entre objectifs civils et militaires. Mais dans la réalité d’aujourd’hui, ce sont les civils qui paient le plus lourd tribut de la guerre et des tensions armées. Ainsi, si le CICR est vigilant à aider les Etats dans l’enseignement du DIH à leurs forces armées, police, nous constatons un vrai vide dans l’enseignement de ce DIH aux jeunes de tous ces pays fragiles qui demain deviendront les miliciens de fortune. Ce vide appelle une réponse mesurable dans les budgets dédiés à la réponse aux crises au chapitre de la prévention ; en effet la diffusion la plus large possible du DIH s’inscrit dans la prévention non pas des conflits, mais des crimes de guerre. Une fois le conflit achevé, en aval de la crise,  le principe de prévention se retrouve par le biais de programmes de désarmement et la réinsertion des combattants. Sommes-nous aujourd’hui capables d’avoir une vision complète sur nos efforts opérationnels et financiers traitant de l’amont, DIH, et de l’aval, la réinsertion des combattants, en plus de nos activités au bénéfice des victimes du conflit ?

– Pour ce qui concerne les crises sanitaires et la réduction des risques de catastrophes naturelles. En amont d’une crise, les activités de prévention, de préparation, de réduction des risques, sont parfaitement légitimes dans les budgets de l’aide au développement car finalement l’action de développement en soi prévient naturellement le risque sanitaire, ou réduit l’impact d’une catastrophe naturelle. On voit là encore la logique du contiguum qui réapparait dans la nécessité de passerelles entre les bailleurs de fonds institutionnels pour le développement et leurs homologues pour  l’urgence. La connaissance des mesures d’aide au développement comme le retard de leur mise en œuvre sont autant de signaux d’alerte clignotant vers le risque de basculer en situation de crise. Mais en aval d’une catastrophe, ces mêmes mesures de prévention prennent un autre relief. Dès la phase immédiate d’urgence achevée, nous devons aussi nous préoccuper de mener des activités de prévention, de préparation aux catastrophes, et de réduction des risques. Elles visent d’abord à entendre les victimes de la catastrophe, pour renforcer leur résilience. Et dans la durée, elles visent à tirer les leçons de la catastrophe passée pour réduire les effets des prochaines.

Or ces activités et leur seule prise en compte dans nos stratégies, sont trop absentes. C’est un tort, c’est au moment même où l’on secourt les victimes qu’on doit penser à les protéger avec des programmes adéquats, définis en tant que tels, et pas seulement via nos activités d’accès aux soins, à l’eau ou avec des abris temporaires. La Cour des comptes a eu des difficultés à comprendre que la Croix-Rouge française ait affecté près de 10 % des ressources collectées suite au tsunami, à ces programmes de réduction du risque des catastrophes naturelles en Indonésie et dans l’océan Indien. Nous avons maintenu cette ligne car elle nous semble essentielle dans la réponse intégrée à la crise.

Les 186 sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge
s’engagent dans la prévention des risques

Notre Fédération internationale a décidé lors de son dernier Conseil de direction que dorénavant les 186 sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge devront indiquer dans les appels aux dons adressés à leur public, qu’un minimum de 10 % des ressources sera affecté à des programmes de réduction des risques au profit des populations affectées par la catastrophe.

Par exemple, dans la gestion d’une crise alimentaire, ces 10 % financeront des programmes de sécurité alimentaire, complémentaires dans la durée des programmes de récupération nutritionnelle, ou de distributions alimentaires d’urgence. Il s’agit d’aider les ménages à ne pas basculer dans la spirale de la dépendance.

Dans la gestion d’une épidémie de cholera, ces 10 % serviront à renforcer les capacités du ministère de la santé en parallèle de l’installation de centre de traitement du cholera ou de poste de réhydrations ; mais aussi pour les capacités de la Croix-Rouge locale dont les volontaires intégrés dans leur quartier sont les premiers agents de santé communautaires.  Ces services de l’Etat ou ces volontaires de la Croix-Rouge ne peuvent pas être efficaces si on ne dédie pas clairement des ressources à leur renforcement comme une composante en tant que telle de la réponse et dont le bénéfice permettra d’accroître la réduction du risque sanitaire.

Au-delà de nos propres associations, sera-t-il possible que les grands pays donateurs s’attachent aussi dans leur aide publique au développement à affecter un plancher de 10 % pour financer des activités de prévention ? Et pas seulement via des programmes de coopération renforçant les sécurités civiles, les unités de sapeur pompiers, ou d’ambitieux programmes technologiques de surveillance ou d’information géographiques, certes utiles mais insuffisant dans la prise en compte du besoin ; en parallèle de ces programmes de renforcement des capacités des Etats, il faut aussi des programmes de renforcement des communautés.

Notre pays est il en bonne position ? Depuis 2003, date de la rédaction d’un rapport conjoint de la Croix-Rouge française avec l’ex-Haut Conseil pour la coopération internationale (HCCI), nous n’avons pas beaucoup progressé. Alors que ce rapport marquait la force de l’expertise des acteurs français, la position de notre pays manquait totalement de lisibilité car les trop rares initiatives étaient dispersées. Kobé en 2004, puis le cadre d’action de Hyōgo 2005/2015 ont décidé d’un plan. En 2007, un groupe de travail est créé au MAE aboutissant en 2011 à une « Stratégie française à l’international de réduction des catastrophes naturelles ». Et il faut attendre mai 2011 pour que la CRF reçoive un premier financement, 250 000 euros, pour un programme de réduction des risques en Indonésie, et cela à l’initiative du Centre de crise qui a su le prélever sur son budget dont on sait malheureusement la modestie.

Si la France adoptait ce principe de 10 % prélevé sur son effort dans la réponse aux crises, et s’engageait à en discuter les modalités avec les associations réunies aujourd’hui, nous aurions fait un pas de plus pour être en cohérence entre nos engagements et notre mode opératoire. Pour nous, la prévention et la réduction des risques font partie intégrante de notre action humanitaire, y compris en temps de crise comme dans son caractère durable.