Réflexions sur «Etats et sociétés civiles»…
Ahmedou Ould Abdallah, ancien secrétaire général adjoint des Nations Unies, analyse dans ce texte l’évolution des sociétés africaines après 50 années d’indépendance. Sa conclusion est sans appel : il y a un manque d’Etat sur le continent. Enfin la société civile, dans une relation bien comprise avec l’Etat, s’impose comme une force majeure avec laquelle il convient de composer. L’année 2010 est une date marquante pour plusieurs pays africains, pour leurs populations et leurs élites politiques et économiques. Elle coïncide avec les cinquante années de leur accession à l’indépendance en 1960.
Dix sept états sont concernés par cet événement : Benin, Burkina-Faso, Cameroun, Centre-Afrique, Congo, Côte d’Ivoire, Gabon, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, Nigeria, République Démocratique du Congo, Sénégal, Somalie, Tchad et Togo.
D’autres pays accédèrent à la souveraineté nationale au cours de la même décennie, dont l’Algérie en 1962 et encore d’autres dans les années 1970. Le Maroc, le Soudan et la Tunisie furent indépendants dès 1956, suivis du Ghana en 1957 et de la Guinée en 1958. L’Ethiopie et le Liberia sont des cas à part. Le premier occupé par l’Italie de 1936 à 1941, entra à l’ONU en 1945. Le second fût établi en 1820 pour être libre en 1847. L’Egypte le fut en 1922 après un bref protectorat britannique imposé en 1914.
Si les transferts de souveraineté se sont généralement bien passés, la sagesse prévalant sur les incompréhensions et les égoïsmes, il faut cependant noter que tout ne s’était pas pour autant passé sans difficultés. Des crises graves eurent lieu. Mais, de manière générale, Britanniques et surtout Français ont plutôt assez bien préparé les indépendances en procédant à des périodes d’autonomies internes plus ou moins longues. Ailleurs, quand les élites africaines et les populations n’ont pas été écoutées et qu’au contraire les divisions ont été suscitées ou encouragées, l’instabilité s’est installée et avec elle les guerres civiles et leurs cortèges habituels de destruction. A ce jour, le prix de ces myopies politiques continue d’être chèrement payé par tous.
En 1963 l’Organisation de l’Unité Africaine, aujourd’hui Union Africaine, est établie à Addis-Abeba, par les trente- trois états alors indépendants. L’OUA avait pour objectif principal de parachever la libération du reste du continent du colonialisme et de l’apartheid. Elle fêtera son jubilé d’or en 2003 en ayant atteint cet objectif principal.
Il fallait que nous fêtions les indépendances…
Au niveau des états et des familles, célébrations et fêtes font partie de la vie et bien sûr de l’activité économique. Ainsi, l’Europe fête-t-elle désormais halloween, comme l’Amérique ! Les anniversaires de naissances, mariages, victoires, décès etc. sont à la fois des symboles et des rappels d’un parcours, d’événements, de regards sur le passé et des invitations à réfléchir sur le futur. Le but des célébrations, véritables rituels, est de se retrouver ensemble, sans doute pour fêter, mais s’agissant des Etats, pour analyser les situations vécues et préparer celles à venir.
Cinquante après, les Etats concernés ont de solides raisons d’honorer leur indépendance, l’occasion d’évaluer les succès acquis et les difficultés rencontrées au cours du demi-siècle de gestion nationale. La construction des états est une longue marche, qui couvre l’intégration nationale et son corollaire le sentiment patriotique, la consolidation des institutions et des économies, et bien sûr la libération des citoyens. Cette libération restera inachevée tant que des hommes et des femmes meurent de faim, de maladies ou de violences gratuites liées aux conflits armés provoqués et inspirés essentiellement par les élites. L’indépendance politique sera accomplie, si elle peut l’être pour quelque pays que ce soit, avec l’autonomie économique des principaux états membres de l’UA.
Les années de la guerre froide en Afrique, en particulier de 1960 à 1990, furent souvent tragiques. Elles ont encouragé les mentalités et les comportements autoritaires et totalitaires parmi les dirigeants et les élites des jeunes états. Pères de la nation, et autres hommes forts et leur clientèle des partis uniques, ont dirigé des états en négligeant souvent tolérance politique, économie et infrastructures physiques, éducation et place des femmes dans la société. Il y eut très peu d’exceptions. A la décharge de tous, les tâches internes étaient immenses et requéraient simultanément la course de vitesse et le marathon. De plus, les ingérences extérieures, guerre froide oblige, étaient souvent contraignantes voire fatales.
Le souffle vital des années 90…
Au Sud, l’apprentissage des libertés… Les ONG du Nord occupent le terrain…
La seconde indépendance des états africains est précisément liée à la fin de la guerre froide en 1990. Cette période a été le départ d’une nouvelle libération pour beaucoup de peuples à travers le monde mais plus spécifiquement en Afrique. Durant la guerre froide, à travers le continent africain, toute organisation, même sociale, culturelle ou autre, était par définition politique et donc naturellement affiliée au parti unique. Il s’agissait des fameuses organisations dites de masses – jeunes, femmes, syndicats, dans ce que les critiques de ces régimes appelaient alors le socialisme africain ou scientifique ou encore tropical.
Depuis le début des années 1990 et les secondes indépendances africaines, la presse privée, force motrice des autres libertés qu’elle aide à faire apprécier, répandre et renforcer, a connu un essor exceptionnel. Un essor renforcé par l’avènement d’Internet, la libération des ondes en particulier les FM et, de façon générale, par la globalisation. L’engouement suscité pour la liberté d’expression et d’action par cette nouvelle presse libre, traitant de la lutte pour la démocratisation et du combat contre la corruption, a durablement bouleversé les pratiques gouvernementales et favorisé la naissance et la multiplication des Organisations de la Société Civile (OSC). Parmi celles-ci, les organisations non gouvernementales (ONG) et les Think Tanks ou Centres de Réflexion et d’Etudes, se sont vite imposés comme incontournables dans plusieurs domaines.
Dans les démocraties avancées, les OSC ont, elles aussi, bénéficié de la fin de la confrontation Est – Ouest pour se multiplier et couvrir des espaces jusque ici interdits. Avant 1990, la société civile comprenait des organisations limitées par leur nombre et leur champ d’activité – syndicats et autres associations à but non lucratif. Il existait également des organisations de défense des droits de l’homme et d’autres aux objectifs divers telle la protection de la nature. Cependant, très peu d’entités couvraient le domaine politique tel la prévention et gestion des conflits sujets alors fort sensibles.
Avec l’ouverture des frontières et l’élargissement du champ des libertés, des hommes et des femmes se sont mis à occuper des terrains jusqu’ici très peu fréquentés. La lutte contre les grandes tares du XX siècle – dictature, torture, oppression, exclusion et autres déplacements forcés des populations, destruction de l’environnement se fit alors à visage découvert. Tels furent alors, après le Biafra et l’ex Indochine, les terrains d’action des grands mouvements médiatisés des interventions humanitaires…
Les interrogations de Xavier Emmanuelli
me font toujours réfléchir…
Dans un ouvrage récent, intitulé Au Seuil de l’Eternité, le Dr Xavier Emmanuelli, fondateur du Samu Social en France et l’un des créateurs de Médecins sans Frontières ou MSF, se pose la question du pourquoi des organisations de la société civile et en particulier les ONG. Il avance plusieurs réponses sans en choisir une. Ces ONG tirent-elles leur origine de la charité chrétienne et l’idéalisme boy scout ? Répondent- elles à une nouvelle forme de l’impérialisme occidental dans la recherche d’une politique d’influence dans tel ou tel pays ou région du monde ? Ou s’agit il plus simplement, se demande le Dr Emmanuelli, d’aventuriers et d’autres particuliers prenant le monde pour un vaste terrain de jeux ? La notion de partage, la noblesse de cœur alliée à la défense des principes des droits de l’homme, de la protection des victimes, bref tout ce qui constitue encore des principes universels n’attire- t- il pas des jeunes qui cherchent à être solidaires de victimes sans défense ? Cependant, être utile n’a pas besoin d’être filmé et médiatisé note- t-il. Mais pour ajouter aussitôt : comment mener une action sur un terrain lointain sans ressources financières ? Et surtout comment mobiliser celles-ci sans medias, sans films et sans description de tragédies et de mention d’héroïsme afin de galvaniser et, s’il le faut, émouvoir les opinions?
Naturellement, ces exigences comportent le risque d’une dérive vers l’institutionnalisation et, inhérente à celle-ci, la recherche de la notoriété publique et la lutte pour le pouvoir à travers une nouvelle forme de légitimité. Ces questions se posèrent au tout début des premiers mouvements humanitaires en France en faveur du Biafra- Nigéria conclue le Dr Emmanuelli. Elles demeurent d’actualité.
Je m’interroge :
où en sommes-nous aujourd’hui en 2010, vingt ans après ?
De fait, les OSC se sont multipliées en nombre, plus de 12.000 en Haïti au jour du tremblement de terre de janvier 2010. Leurs domaines d’activités ne cessent de s’élargir allant de l’humanitaire dans toutes ses variantes possibles à la protection de l’environnement et la prévention et la médiation des conflits armés. Cette multiplication d’activités, génère fatalement des problèmes organisationnels au niveau de la cohérence des programmes, des financements et de la gestion du personnel. Avec de nombreuses entités indépendantes sur le terrain, il existe, bien évidemment, des risques de chevauchement et de duplication des responsabilités entre acteurs. Par ailleurs, la rigueur se relâche en l’absence de codes de conduite contraignants, régissant les relations entre les OSC opérant dans un pays et entre elles et les gouvernements.
Quand au nom de l’humanitaire, une organisation ose profiter de la tragédie du Darfour et des solidarités ainsi suscitées, pour regrouper des enfants tchadiens et essayer de les exfiltrer comme originaires de cette région meurtrie du Soudan, un grand pas a été franchi dans le domaine de l’irresponsabilité.
Les représentants officiels des pays donateurs – diplomates, militaires et autres, se trouvent souvent mis de facto à l’ écart ou amenés à se taire pour éviter l’embarras à tous. Pour leur part, les autorités nationales africaines se sentent sur la défensive ou pour le moins marginalisées dans leurs propres pays. C’est précisément ce ressentiment qu’il faut éviter de voir se généraliser. Il ne peut mener qu’à l’incompréhension et au rejet réciproque, de la part de partenaires condamnés à travailler ensemble. Aujourd’hui, il semble plus judicieux de parier sur l’avenir et les capacités africaines, comme le firent britanniques et français en 1960, plutôt que de choisir le catastrophisme comme le firent d’autres. Chacun connait le prix de cette option.
En 2010, il y a moins de conflits en Afrique qu’au cours des années 1990. Des pays comme l’Angola, le Burundi, le Libéria, le Rwanda, le Sierra Leone et l’Ouganda, ensanglantés dans les années 1990, sont à présent stables. Les frontières héritées de la colonisation semblent tenir mieux que celles d’Europe et d’Asie centrales.
… Et nous devons améliorer le système.
Un point attire également l’attention. Celui de l’utilisation des ressources collectées au nom d’un pays en crise. L’absence de coordination des politiques d’assistance des pays donateurs, sans cesse annoncée mais rarement appliquée, minimise l’impact des aides et affaiblit les administrations locales que l’on cherche à renforcer. De plus, certains sont tentés d’utiliser le temps des crises pour se faire mieux connaitre et se présenter en alternative au gouvernement. Avec une bonne couverture médiatique, l’opération réussit souvent. Agacé par ce genre de dépenses collatérales, qui concerne de nombreuses activités d’assistance, le président Clinton a déclaré récemment que «beaucoup trop d’argent va à trop de gens qui vont à trop de réunions, qui prennent trop d’avions pour faire trop d’assistance technique».
En Afghanistan, 80 % de l’APD reste à la disposition des pays qui la fournissent et seulement 20% va au gouvernement. Des 51Mds USD alloués à l’APD entre 2002 et 2010, une grande partie est consacrée à la formation des troupes locales par des spécialistes venant des pays allouant cette même APD. Les dépenses hors sécurité ne s’élèvent qu’à 25 Mds dont près de 40% revenant au pays donateur sous forme de consultants, compagnies de sécurité, OSC Agences des NU. Concernant la Somalie, prés de 70 % de l’assistance est dépensée hors de ce pays.
Les Etats et les sociétés civiles :
apprendre à « vivre » ensemble…
Aujourd’hui, les rapports entre les OSC et les autorités publiques d’un bon nombre de pays africains doivent évoluer. Ils invitent à une réflexion franche entre ces partenaires afin de maintenir la bonne entente, essentielle à leur action sur le terrain en faveur des victimes. La situation africaine, vue des OSC, doit être réactualisée afin d’éviter dialogues de sourds et confrontation.
Cependant, il convient d’éviter de faire l’amalgame et de généraliser sur les pratiques des gouvernements africains ou sur celles des OSC. En temps de crises, les OSC manifestent, spécialement sur le terrain, les meilleures qualités humaines de solidarité, de compassion et de courage. Elles apportent, à travers un personnel de jeunes volontaires, la sécurité ou tout au moins le sentiment de sécurité. Les victimes ne se sentent plus seules et abandonnées moralement et physiquement. Elles sont assistées dans leurs besoins matériels les plus immédiats.
Par ailleurs il n’est pas sans intérêt de noter que la plupart des gouvernements africains sont plus accessibles à leurs populations et plus à l’écoute internationale qu’il y a une dizaine d’années. De plus, grâce aux efforts multiples, y compris ceux des OSC, les systèmes politiques sont aujourd’hui bien plus ouverts et plus démocratiques. Continuer à ignorer les avancées réalisées ou à diaboliser à outrance, au lieu d’encourager ces gouvernements à poursuivre les réformes peut, pour le moins, se révéler contreproductif. La généralisation d’attaques systématiques engendre souvent des conséquences inattendues.
L’une des premières est le raidissement des gouvernements les plus déterminés, et il en existe, dans la poursuite de leur agenda politique et économique envers et contre tout. Des législations relatives aux déplacements et financements des OSC sont mises en œuvre rendant plus complexes leurs activités sur le territoire national. Comme justification de ce type de législations, déjà votées dans certains états africains, les gouvernements évoquent la nécessité de plus de transparence dans l’attribution de l’aide qui leur est allouée. Ils dénoncent également les politiques de deux poids deux mesures, selon eux systématiquement appliquées en Afrique bien plus qu’ailleurs.
Une autre conséquence inattendue existe. Soutenues et financées de l’extérieur, et désirant occuper plus d’espace sur la scène publique nationale et internationale, des OSC peuvent être tentées par des actions radicales, non opportunes à la réussite de leur programme de travail. Ces situations se rencontrent fréquemment en périodes électorales quand les suspicions mais aussi la peur, aboutissent à radicaliser les uns et les autres. S’en suivent alors, entre gouvernements et ONG, crispation et méfiance dont les perdants sont les projets destinés aux victimes.
En réalité, une coopération apaisée entre gouvernements et sociétés civiles est nécessaire. Elle invite d’autant plus au compromis que les relations internationales sont en pleine transition et que l’Afrique vit une transformation rapide et profonde – surtout en ses parties orientales et australes – lui donnant bien plus d’espace et de liberté que par le passé.
Tenir compte de ces nouvelles évolutions est devenu indispensable pour tous ceux qui cherchent encore à exercer une influence sur les politiques africaines.
Battons en brèche les «idéologies
catastrophistes» et alarmistes…
Dans ce contexte, les pressions extérieures liées à l’octroi de l’aide pour influencer les gouvernements, atteignent d’autant plus rapidement leurs limites d’efficacité que les déboursements sont devenus exceptionnellement lents à se matérialiser. Certains observateurs se demandent si, aujourd’hui, l’APD est accordée pour être effectivement déboursée ou plutôt comme effet d’annonce lors des conférences d’appels de fonds ou encore pour tester, sur le terrain, les règles et conditionnalités financières qui l’autorisent.
Le relatif affaiblissement diplomatique de l’APD a aussi d’autres causes. D’abord son volume, en baisse constante depuis de nombreuses années, est de surcroit alloué dans des proportions de plus en plus élevées à des activités, d’études et d’analyses, sans effet direct sur l’action des gouvernements récipiendaires. Des pourcentages croissants de l’APD, sont attribués chaque année à l’étude de crises en Afrique, ou à des classements de situations politiques ou au mode de gouvernance africain… Ces études ont souvent un intérêt et, en particulier, elles peuvent aider les régimes africains et les OSC à améliorer les gestions politiques. Mais elles ne peuvent constituer une fin en soi.
En second lieu, les flux financiers effectués par les émigrés vers leurs pays d’origine sont depuis quelques années plus élevés que ceux transférés à travers l’APD dans un grand nombre de pays. Ils constituent souvent entre 30 et 40 % des transferts vers l’Afrique. Si à ces volumes s’ajoutent les prises de participations privées dans les entreprises africaines – télécommunications, construction, distribution, banques, le montant de l’APD apparaitra encore plus relatif.
Les 16 bourses commerciales d’Afrique au sud du Sahara, quand bien même elles sont moins liquides que celles des pays émergents BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine) forment une bonne niche pour les connaisseurs qui en apprécient des retours sur bénéfice s’élevant en moyenne à 32 %. Leur capitalisation, sans compter le Maroc – 65 Mds USD, l’Egypte – 45 et l’Afrique du Sud, a été de 200 Mds en 2008. L’équivalent de celle de la Thaïlande. Des chiffres modestes mais surprenants.
Le succès, particulièrement en Afrique du livre, Aide Fatale, de Ms Dambisa Moyo, est révélateur d’un malentendu voire d’un malaise entre un bon nombre de pays africains et certains de leurs partenaires de développement. Il ne s’agit plus seulement du lancinant débat autour de l’utilité de l’aide publique – elle l’est – mais surtout de son affectation réelle vers et sur le terrain.
Dans les rapports entre l’Afrique et les OSC, existe aussi le risque d’effets pervers liés à certaines campagnes visant les grands investissements privés, en particulier occidentaux. Pour de multiples raisons, les grandes sociétés occidentales sont généralement plus sensibles aux déclarations des OSC internationales que leurs homologues originaires d’Asie ou d’Amérique Latine. Il ne s’agit point de donner à ces multinationales un blanc- seing quant à leur gouvernance et responsabilité sociale. Mais il faut remarquer que les déclarations alarmistes laissent souvent l’impression que le continent africain ne peut accueillir que l’assistance humanitaire. Ce qui n’est pas le cas. Les investissements miniers ou d’infrastructures physiques des firmes européennes ou américaines, de toute façon déjà peu compétitifs sur le terrain africain, peuvent faire profiter les pays d’accueil des avantages de la concurrence. Ils permettent aussi d’instaurer une plus grande transparence interne grâce à cette compétition entre entreprises étrangères.
En guise de conclusion… Sans Etat, point de salut.
Cinquante après, l’Etat africain, d’embryonnaire s’est profondément transformé en devenant, à quelques exceptions, moins personnel et moins patrimonial. Il manque encore à cet Etat la volonté, cette rage de faire mieux chaque année, en particulier dans la sphère économique. Le respect des droits fondamentaux doit inclure l’encouragement et la protection des investissements nationaux et étrangers. Les OSC, nationales et internationales, peuvent aider cette évolution. Diaboliser, même pas un gouvernement mais l’Etat, c’est-à-dire un partenaire incontournable, ne peut mener loin puisqu’il faudra bien un jour composer avec un Etat.
(1) «Au Seuil de l’Eternité» de Xavier Emmanuelli (Edition Albin Michel, 2010).
(2) L’ouvrage, qui interroge la pertinence du système international d’aides humanitaires du point de vue du développement économique, a intégré la liste des best Sellers du New York Times et a été traduit en neuf langues (Edition JC Lattes, 2009).
Ahmedou Ould Abdallah
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