La « saine distance » entre humanitaires et militaires-politiques

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Une exigence à défendre avec adaptation et prospective

La lecture des contextes dans lesquels évoluent les acteurs humanitaires européens s’est profondément modifiée ces dernières années, notamment avec l’augmentation des terrains d’urgences complexes et de catastrophes, qu’elles soient naturelles ou induites par l’homme. Ces acteurs sont confrontés de multiples façons aux militaires (et à leurs donneurs d’ordre politiques), que ces derniers appartiennent à des opérations de maintien ou d’imposition de la paix onusiens, à des forces armées étatiques – y compris européennes, à des groupes armés non-étatiques ou qu’ils travaillent pour des sociétés militaires privées (les SMP), dont plusieurs sont basées en Europe.

Les relations civilo-militaires constituent donc aujourd’hui une problématique d’importance pour les ONG européennes, aussi bien en termes de positionnement politique que de gestion opérationnelle. Dans ce contexte volatile, les ONG ont pour l’instant plutôt manqué de cohérence et de lien auprès des différentes instances de l’Union européenne (UE), pour mener un travail de plaidoyer efficace contre les velléités humanitaires des militaires et de leurs responsables politiques. Depuis 2003, le collectif d’ONG européennes VOICE (1) est pourtant présent sur cette problématique, et la mise en place, en 2007, du «VOICE Working Group on EU civil-military relations» a abouti récemment à un positionnement clarifié -politique et opérationnel – sur cette question.

Place des actions civilo-militaires pour les Etats européens

Depuis la fin des années 1990, les actions civilo-militaires (ACM) sont devenues l’une des fonctions majeures des opérations extérieures menées par les armées occidentales (2), notamment en Europe. La doctrine ACM française a été révisée en 2005 et emploie désormais la terminologie anglo-saxonne de «CIMIC» (Civil-Military Cooperation), utilisée également dans le cadre de l’Union européenne et de l’OTAN. Cette nouvelle expression se réfère notamment à plusieurs textes de référence («lignes directrices d’Oslo» de mai 1994, le guide ONU/UE sur l’utilisation des moyens militaires et de défense civile en soutien des activités humanitaires des Nations unies dans le cas d’urgence complexe de mars 2003) et, bien sûr, au concept de sortie de crise, auquel il est étroitement lié.

La nouvelle doctrine de coopération civilo-militaire française est définie, par exemple, comme « la fonction opérationnelle destinée à améliorer l’intégration de la force dans son environnement humain, afin de faciliter l’accomplissement de sa mission, […] Le soutien apporté aux acteurs civils ne doit jamais compromettre l’accomplissement de la mission (3)». De plus, il semble que le gouvernement français souhaite intensifier ses actions civilo-militaires, en lien avec des entreprises nationales, notamment dans les phases de reconstruction.

La plupart des « policy strategies » et des « guidelines » des ONG se concentrent sur les forces de maintien de la paix bien que, dans certains contextes, les forces internationales soient devenues des forces d’imposition de la paix, voire des parties engagées au conflit (Irak, Afghanistan). L’OTAN a, d’autre part, majoré son rôle dans la réponse aux catastrophes naturelles et même si les ONG reconnaissent l’importance de cette réponse en cas de « dernier recours », l’intérêt de l’OTAN est aussi de promouvoir ces opérations conçues pour « gagner les cœurs et les esprits » dans le cadre de sa nouvelle doctrine de «Comprehensive Approach». Toutefois, les critères développés par l’OTAN pour justifier la coopération avec les ONG, à savoir cohérence, efficacité, efficience et subsidiarité, sont assez différents des principes humanitaires défendus par ces mêmes ONG (4).

En opération extérieure, les forces armées estiment que leur action est complémentaire de celle des humanitaires. Mais il existe une forte méconnaissance des cultures réciproques entre humanitaires et militaires. Pour les organisations humanitaires présentes sur le terrain, les militaires doivent mieux prendre en compte et respecter les mandats et modes d’intervention des ONG.

Une position européenne paradoxale

Depuis le Tsunami en 2006, l’Union européenne a développé d’importants efforts dans la réponse aux crises, en impliquant notamment le déploiement de la protection civile et en renforçant les capacités militaires d’intervention sur les terrains de crises, multipliant ainsi les occasions de côtoyer les acteurs humanitaires. La relation « CIVMIL » est donc devenue une priorité, notamment pour le commissaire européen aux Affaires humanitaires, Louis Michel, qui a initié en juin 2007 une commission dédiée à la réflexion sur les problématiques humanitaires et notamment les relations entre militaires et humanitaires.

Les guidelines d’Oslo (5) (catastrophes naturelles) et du MCDA (6) (Military and Civil Defense Assets) ont été rédigés pour clarifier l’engagement des militaires lors des contextes d’urgences. Le déploiement récent de la force militaire européenne au Tchad (EUFOR) a montré toutefois que les militaires souhaitaient être désormais associés à des activités traditionnellement «humanitaires et civiles», comme la gestion de l’eau et de l’assainissement (7).

Les actions civilo-militaires prônés par de nombreux pays occidentaux ne sont là que pour « créer un environnement favorable à la force »(8). Le développement des «équipes de reconstruction provinciales» (Provincial Reconstruction Teams-PRTs) (9) par les armées occidentales (de l’OTAN, mais aussi par exemple du Canada et de l’Allemagne) en Irak et en Afghanistan a souvent empêché les populations locales, comme les groupes armés locaux, de faire la différence entre l’action humanitaire des ONG et les actions de  renseignement des PRTs .

Pour ne pas brouiller la perception, et maintenir un lien de proximité avec les populations, les ONG françaises présentes en Afghanistan, dont MdM, ont demandé une séparation claire entre soutien militaire et aide à la reconstruction. Dénonçant l’effet parfois contre-productif des « projets à impact rapide » (QIP) mis en œuvre par les PRTs, elles soulignent aussi que « les populations afghanes semblent montrer une certaine lassitude, sinon une animosité, vis-à-vis d’une certaine forme de présence militaire étrangère…du fait de la durée même de la présence des forces internationales, mais aussi du fait des dégâts collatéraux commis » (10).

Pour autant, les militaires et les humanitaires se retrouvent, de facto, présents simultanément sur de nombreux terrains et doivent apprendre à se côtoyer. Il est donc indispensable que les humanitaires mettent en avant, dans une posture pragmatique, les principes (humanité, indépendance, impartialité) qui sous-tendent leur action, et que les militaires considèrent que leur rôle n’est pas de se substituer à l’aide humanitaire, mais de remplir le mandat opérationnel qui leur a été confié par des autorités politiques.

Cette nécessaire séparation des rôles est primordiale notamment sur les terrains de conflits où l’interdépendance est de mise, et où un brouillage des perceptions aura des conséquences sur la sécurité de tous les protagonistes (et surtout sur celle des acteurs non armés qui deviennent ainsi des soft targets). Cette insécurité croissante constitue déjà un frein majeur à l’accès aux populations, notamment les plus vulnérables, et participe à la réduction d’un espace humanitaire déjà fragilisé.

Cette clarification doit se traduire à la fois par des éléments techniques (échanges de bonnes pratiques entre ONG au niveau national et international, dialogue (11) entre ONG et militaires/politiques, procédures internes, stratégie du « last resort », etc.) mais aussi par un positionnement réaffirmé de l’ensemble des ONG sur la « saine distance » qui doit exister entre militaires et humanitaires, ou entre politiques et humanitaires.

De plus, le « Consensus Humanitaire Européen », récemment publié, et fruit d’une large approbation par le Conseil et les représentants des Etats membres, la Commission européenne et le Parlement européen, stipule avec clarté que «l’aide humanitaire de l’Union Européenne n’est pas un outil de gestion des crises» (12). Cette prise de position supranationale rejoint les préoccupations et les revendications d’un grand nombre d’ONG humanitaires, dont Médecins du Monde. Les ONG humanitaires doivent donc veiller à l’application de ce Consensus sur le terrain, notamment lorsque des forces militaires européennes sont présentes, comme cela peut être aujourd’hui le cas au Tchad, en République Centrafricaine, ou en Afghanistan.

La déclaration en mars 2008 du ministre français de la Défense (13), Hervé Morin, sur le décès « en mission humanitaire » d’un soldat des forces spéciales françaises, à la frontière soudano-tchadienne, est donc préoccupante. En effet, la qualification «humanitaire» ne correspond ni aux engagements ni au mandat de l’EUFOR, auquel appartenait ce soldat. Au contraire, elle ajoute à la confusion entre l’action militaire et humanitaire dans ce contexte tchadien en particulier, et sur l’ensemble des zones de conflits en général. Tout aussi préoccupantes ont été les déclarations du Ministre français des Affaires Etrangères, Bernard Kouchner, lorsqu’il a déclaré qu’ «officieusement, il y a des organisations internationales qui entrent dans la bande de Gaza, en particulier des ONG françaises qui nous donnent des informations» (14), mettant en danger les programmes (et potentiellement les équipes) de plusieurs ONG.

Les firmes privées de sécurité : une présence effective, des risques objectifs

Aujourd’hui, les entreprises de sécurité privées ont succédé aux « mercenaires » artisanaux, et leur poids est devenu considérable. Si leur activité en France est étroitement régulée (15), il s’agit d’une activité en pleine expansion au Royaume-Uni, évoluant dans le cadre des modifications structurelles du marché de la sécurité (16) de l’après-11 Septembre. Cette industrie s’organise en Europe comme aux Etats-Unis, pour offrir un visage plus présentable, celui d’un mercenariat éthique, responsable, obéissant bien sûr aux lois du marchés, mais conscient d’intervenir sur des zones sensibles.

Pour preuve de cette quête de respectabilité, cette industrie de guerre s’est autoproclamée « industrie de la paix et de la stabilité ». Elle a désormais ses publications, ses instituts de recherche et affirme que la plupart des SMP respectent les codes de conduite éthique, que ce soient celui de l’International Peace Operations Association (IPOA) ou de la British Association of Private Security Companies (BAPSC) (17).

Le lobbying intense mené par ces deux associations sur la nécessité d’une intervention du secteur privé lucratif dans les environnements de conflits et post-conflits porte progressivement ses fruits, puisqu’un nombre croissant d’Etats, d’organisations internationales, mais aussi d’ONG humanitaires font appel à leurs services (18). A l’échelle européenne, il n’existe aucun mécanisme satisfaisant de régulation pour l’activité des SMP, et notamment l’ « exportation » de services telle l’expertise militaire.

L’obligation pour les SMP de respecter le droit international humanitaire, et les conditions légales nécessaires pour sanctionner d’éventuelles violations, sont également deux sujets de préoccupations prioritaires, d’autant plus que même les responsables de la DG-RELEX reconnaissent «qu’il est inévitable que l’Union européenne continuera à utiliser des SMP dans le futur… car elles font partie de l’architecture permanente» (19).

Le risque d’une privatisation extensive et lucrative du maintien de la paix se profile et devient réel. Outre les forces du marché qui possèdent leur dynamique propre, plus inquiétante est la passivité – voire la complicité   d’une partie de la classe politique et du milieu militaire face à cette évolution.

Un discours de principe ne suffit plus face à cette (pas si) nouvelle tendance lourde, pour défendre le caractère régalien et multinational des forces de maintien de la paix, et leur strict contrôle onusien. Il faut que les ONG et organisations internationales militant pour des principes d’intervention régaliens développent une réflexion collective, un discours cohérent et fassent des propositions concrètes visant à réguler et limiter le spectre d’activités de ces SMP (20).

Il faut néanmoins reconnaître que de plus en plus d’ONG utilisent leurs services, pour des raisons logistiques, d’analyse de contexte ou de sécurité. Certaines, comme International Medical Corps, n’hésitent même plus à être utilisées comme arme publicitaire par des entreprises de l’IPOA, telle Agility (21).

L’intense promotion pour un capitalisme néolibéral dans le domaine des opérations de la paix se base sur un travail d’analyse du rôle (et des insuffisances) des Nations Unies, qui pointe la très faible contribution réelle des pays occidentaux en terme d’effectifs des forces d’interposition et de maintien de la paix, hormis la FINUL au Liban (22).

De façon cynique, le groupe de lobby des SMP s’interroge sur les motivations principales de certains pays, sous-entendant qu’il pourrait s’agir d’un mercenariat d’Etat et que le rejet actuel des compagnies privées dans les opérations de maintien de la paix est lié à une «aversion irrationnelle», qui doit nous faire sentir coupables puisque «le maintien de la paix en souffrira» (23).

Néanmoins, il parait important de souligner que ces mêmes compagnies privées considèrent que “les pauvres [vivant dans des zones de confits ou de post-conflits] représentent un marché latent pour les biens et les services… [et que]…l’engagement actif des entreprises privées au bas de la pyramide est un élément critique pour créer un capitalisme inclusif…” (24). Les principes de l’action humanitaire, la « responsabilité de protéger » et le bénéfice des populations, paraissent donc bien loin des préoccupations réelles de ces entreprises !

Une lecture plus sociologique montre que l’extension des SMP provoque aussi une «altération» des pratiques de sécurité (des Etats comme des acteurs de terrain). Cette perspective de modification de comportements et de normes, théorisée par Foucault (25) sous la dénomination de «gouvernementalité néo-libérale», est illustrée par la présence au Darfour, de SMP comme DynCorp, Pacific Architects and Engineers (PAE) et Medical Support Solutions (26).

Ce désengagement des Etats, appuyée par un fort lobbying des SMP et parfois, involontairement, par les insuffisances étatiques (et interétatiques), crée une dépolitisation des « processus de violence légitime », limitant par là-même la possibilité d’une contestation publique et citoyenne. De plus, les SMP tendent à devenir les néo-experts de contextes complexes, comme l’a exprimé un dirigeant de l’entreprise Blackwater a propos des  forces de l’Union Africaine au Darfour: « Envoyer 10.000 hommes de troupes des Nations unies au Darfour ? Une perte colossale d’argent.

On ne crée pas la sécurité et la paix en envoyant des gens encore plus médiocres et non impliqués. 1000 à 2000 contractants professionnels pourraient réaliser ces mêmes opérations de stabilité, permettant aux agences des Nations unies et aux ONG de mener en sécurité leurs interventions en post-conflit» (27). Même si pour l’instant, les forces armées restent sous contrôle des Etats, on peut noter une externalisation croissante de leurs tâches, voire une dérive dans les fonctions de supports que ces SMP sont censés jouer.

Ainsi, le Département d’Etat américain a signé un contrat avec PAE pour superviser les enquêtes concernant les violations des droits de l’Homme au Soudan, sous la forme de Civilian Protection Monitoring Team (28). Un rapide rappel de l’implication logistique directe de PAE dans le Programme Phénix de la CIA au Sud-Vietnam (29) peut laisser songeur sur la légitimité de ce choix… Dans cette perspective, les positions à venir de l’Union européenne sur la régulation et la limitation (ou non) du champ d’action des SMP seront déterminantes.

Dans ce contexte mouvant et globalisé, le positionnement politique et opérationnel adopté par les 85 ONG humanitaires européennes du collectif VOICE vient rappeler la nécessité de l’indépendance et de la nature civile de l’action humanitaire, en privilégiant les stratégies communautaires auprès des populations locales(30). La relation entre les ONG entre acteurs humanitaires et militaires/politiques correspond aujourd’hui à une réalité incontournable mais nécessite le respect indispensable d’une saine distance. Cette relation interpelle également les ONG sur la perception qu’elles génèrent, sur la prétendue « universalité » de leurs principes mais aussi sur leur futur champ opérationnel dans un espace humanitaire directement concurrencé par des acteurs aux mobiles et aux principes très différents qui, comme les sociétés militaires privées, dépolitisent progressivement les « processus de violence légitime ».

Il s’agit donc de définir une distance qui autorise le dialogue, mais proscrit la confusion et l’instrumentalisation. Dans un contexte de crise financière globale, une véritable indépendance des ONG, vis-à-vis des bailleurs comme des politiques, devient de plus en plus difficile à maintenir.

Prises dans une complexité opérationnelle croissante, des Etats à la recherche d’une dimension humanitaire pour légitimer leurs opérations extérieures, des entreprises utilisant la responsabilité sociétale comme possibles paravents pour masquer la recherche de profits, et la tendance lourde d’une gouvernementalité néo-libérale, les ONG humanitaires devront faire preuve d’adaptation, de prospective et d’intelligence dans la gestion de leurs interdépendances présentes et futures.

(1) VOICE regroupe un collectif de 85 ONG européennes.

(2) L’Europe à l’épreuve de la doctrine américaine de l’intégration. Sami Makki. Humanitaire n°19. Juillet 2008.

(3) Document n°262/DEF/EMA/EMP.1/NP du 3 mars 2005, intitulé « Concept et doctrine Interarmées de la coopération civilo-militaire PIA 09.100 »

4) Rapport de Laure Borgomano-Loup, Collège de Défense de l’OTAN, mars 2007 ; lire également de Laure Borgomano-Loup l’article tiré de ce rapport : « L’OTAN et les ONG, histoire d’amour ou mariage de raison ? », Humanitaire, n°17, été 2007, pp. 78-87.

(5) Guidelines on the use of military and civil defence assets in disaster relief (Oslo Guidelines), May 1994 (updated in November 2006)

(6) UN Guidelines on the use of Military and Civil Defence Assets to support United Nations Humanitarian activities in Complex Emergencies (MCDA Guidelines), March 2003

(7) Humanitaire n°19. Juillet 2008.

(8) Entretien récent de l’auteur avec un haut gradé de l’armée française

(9)  Aid and civil-military relations in Afghanistan. BAAG-ENNA. 2008

(10) Colloque 22 Mai 2008 « La société afghane : quelles dynamiques ? ». Synthèse des recommandations formulées par les ONG françaises présentes en Afghanistan.

(11) Prepared by VOICE EU civil-military relations working group) Mars 2009.

(12) Consensus Humanitaire Européen – Partie 1, chapitre 2, paragraphe 15. Journal Officiel de l’Union Européenne (30/01/2008)

(13) Communiqué de presse du 7 Mars 2008

(14) Déclaration de B. Kouchner dans Le Monde du 7 octobre 2008

(15) Article 436-1 du Code Pénal

(16) Bearpark A et Schulz S (2007). “The regulation of the private security industry and the future of the market” in: Simon Chesterman and Chia Lenhardt, From Mercenaries to Market: The rise and regulation of Private Militariy Companies. Oxford University Press 2007

(17) IPOA www.ipoaonline.org ; BAPSC – www.bapsc.org.uk

(18) C. Spearin « Humanitarian NGO and international PSC : the “humanitarian” challenges of mouldering a marketplace”. Geneva Centre for the democratic Control of Armed forces. Policy Paper n°16. 2007; p 5.

(19)  Responsables de la DG-RELEX, Décembre 2006 Conférence « Security and Defense Agenda » Bruxelles

<(20) Private Military/Security Companies Operating in Situations of Armed Conflict. Proceedings of the Bruges Colloquium “7th Bruges Colloquium”. 19-20 October 2006

<(21) Journal of International Peace Operations. www.peaceops.com Jan-Fev 2008

(22) A ce jour, la proportion d’occidentaux déployés sur l’ensemble des missions de maintien de la paix des NU est de 11%.En effet, la FINUL compte plus de 60% de personnel occidental sur les 12455 soldats présents, ce qui représente 85% des troupes occidentales déployées dans des missions des NU.

(23) JJ. Messner. Journal of Internanional Peace Operations. www.peaceops.com Jan-Fev 2008

(24) CK Prahalad. Journal of International Peace Operations. www.peaceops.com

(25) Foucault M. « Naissance de la biopolitique ».Cours au Collège de France (1978-1979)

(26) A. Leander et R. van Munster « Private security contractors in Darfur : reflecting and reinforcing neo-liberal governmentality » Copenhagen Business School 2006

(27) Chris Taylor. Blackwater 2005

(28) Chatterjee P. “Darfur Diplomacy : Enter the contractors”. www.corpwatch.org 2004

(29) Programme Phénix: programme de centre d’interrogation provincial très controversé mené en 1964 par la CIA au Sud-Vietnam.http://www.sourcewatch.org/index.php?title=Pacific_Architects_and_Engineers%2C_Inc.

(30) VOICE position on civil-military relations in humanitarian action (Recommendations to the European Union). Mai 2009. http://www.ngovoice.org/documents/CIV%20MIL%20POLICY%20DOCUMENT%20_%20FINAL.pdf

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