Le statut des ONG en République islamique d’Iran

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Les Gardiens de la Loi veillent…

Par Ehsan Manoochehri… Les principes  fondamentaux du droit des organisations non gouvernementales en droit iranien, sont donnés  par la Constitution de la République islamique d’Iran de 1979. L’article 26 de la Loi fondamentale iranienne consacre la liberté des «associations et des groupements (…) à la condition qu’ils ne violent pas les principes de l’indépendance, de la liberté, de l’unité nationale, les préceptes de l’islam, ni les fondements de la République islamique».

Ce principe de liberté conditionnelle n’a, pourtant, jamais été aménagé concrètement par le législateur. Lors du premier mandat (1997-2001) de Mohammad Khatami, un projet de loi relatif au régime juridique des organisations non-gouvernementales a été élaboré, mais le texte n’a jamais été examiné par le Majlis, le Parlement monocaméral de la République islamique. Les députés se disaient convaincus que la loi aurait été censurée par la juridiction constitutionnelle, le Conseil des Gardiens !

Il s’agissait d’une technique d’obstruction puisqu’en absence de définition du régime juridique, nécessaire à l’exercice de ce droit, toute organisation ou activité non-gouvernementale pourrait, aisément, d’être qualifiée d’illégale.

Quel acte est susceptible de violer les « principes de l’indépendance, de la liberté ou de l’unité nationale »? Quelle activité porterait atteinte aux «préceptes de l’islam» ou aux «fondements de la République islamique»? Que sont ces préceptes et fondements? Ainsi, l’imprécision des critères retenus par cette règle constitutionnelle forme une menace potentielle contre les ONG.

Aussi, en absence de tout dispositif législatif, le gouvernement Khatami a adopté, dans les derniers jours de son deuxième mandat (2001-2005), un décret relatif à la création et au fonctionnement des organisations non-gouvernementales. Ce règlement, daté du 19 juin 2005, avait été préparé et présenté au Conseil des ministres par le ministère des Renseignements chargé des services secrets ! Ce qui traduit, sans ambages, une vision de doute et de défiance à l’égard des ONG, lesquelles doivent faire l’objet d’une surveillance constante.

Le régime juridique des ONG

Le régime juridique des ONG en Iran est celui d’autorisation : le décret du 19 juin 2005 subordonne l’exercice de la liberté d’association à un contrôle et une autorisation préalables (art. 2). Ce régime doit être considéré, dans son principe, comme contraire à l’aménagement de la liberté consacrée par la Constitution. Car :

 

  • L’exercice de ce droit est soumis au consentement d’une administration qui, en l’occurrence, se révèle de plus en plus répressive. L’affirmation des droits et des libertés dans la Constitution est, essentiellement, destinée à les garantir aux citoyens et à les protéger contre les abus probables de l’exécutif.

 

  • Dans la mesure où aucune loi ne statue sur la signification et les limites de la liberté d’association et ne sanctionne les atteintes portées à son exercice, l’intervention préalable de l’autorité administrative n’aura d’autre conséquence que la mise sous tutelle de ce droit et, en réalité, sa négation.

 

  • En absence de toute règle générale, la décision de l’administration ne procède, dans la pratique, que d’une appréciation arbitraire suspendant, ainsi, toute demande d’autorisation à la merci de ses propres exigences et critères.

 

La nécessité d’obtenir une autorisation préalable oblige les candidats à la création d’une ONG à s’abstenir de toute activité tant que l’administration n’a pas délivré son permis. Cette dernière, selon de nombreux témoignages, multiplie les demandes d’informations, ordonne des enquêtes, le plus souvent sur la vie privée des requérants, ou reporte, indéfiniment, sa décision pour décourager les demandeurs.

Les membres fondateurs de toute ONG, au nombre minimum de cinq selon le règlement, doivent être de nationalité iranienne et âgés au moins de 18 ans. Ils ne doivent pas être, ou avoir été,  membres des «groupes reconnus par un tribunal comme ennemis ou hostiles» à la République islamique (art. 18 du décret du 19 juin 2005). Cette dernière condition discriminatoire prive la personne de ses droits du seul fait de son appartenance, réelle ou supposée, à un groupe considéré comme hostile au régime islamique, même si elle-même n’ait jamais fait l’objet d’une privation de droits par une décision judiciaire. Il s’agit d’une sanction collective qui conduit à la confiscation des activités associatives au bénéfice des seuls partisans du régime. Le règlement prévoit aussi qu’au moins deux des membres fondateurs d’une ONG doivent posséder «la compétence professionnelle relative à l’objet de l’association ». Mais, le texte, restant muet sur les modalités d’apprécier cette qualification, attribue de fait à l’autorité administrative un pouvoir discrétionnaire de substituer sa propre appréciation à ce qui ne relève que d’une simple constatation.

La demande d’autorisation, présentée au ministère de l’Intérieur, ou pour une association locale ou régionale à la préfecture concernée, est examinée par une «commission de contrôle» qui sollicite l’avis «des forces de l’ordre, des ministères des Renseignements, de la Justice et celui concerné par l’objet et la nature de l’activité envisagée de l’association».

Les statuts et le fonctionnement

D’après l’article 1er du décret du 19 juin 2005, «l’ONG est une institution volontairement créée par des personnes physiques ou des personnes morales non-gouvernementales dans un but non-lucratif et non-politique». Cette définition comporte quatre éléments constitutifs dont les trois premiers sont admis dans la plupart des législations :

 

  • le premier est le caractère « volontaire » de l’acte d’association. Ce qui signifie que personne ne peut être contraint à participer à la création ou aux activités d’une ONG.

 

  • le deuxième est le résultat de l’acte volontaire qui doit aboutir à la création d’une institution. Ce qui implique une certaine permanence, par opposition à une «réunion» ou à une «manifestation» et aussi une organisation et un mode de fonctionnement.

 

  • le troisième est le but non-lucratif de l’ONG. Ce qui interdit toute activité commerciale, artisanale, industrielle ou autre dans le but de partager les bénéfices entre les fondateurs, les membres, les dirigeants ou les employés de l’ONG.

 

  • le quatrième est le but non-politique de l’ONG. Ce qui porte, gravement, atteinte à  l’exercice de ce droit et, dans le contexte iranien, constitue un danger permanent contre toute ONG menacée de voir certaines de ses activités qualifiées «politiques» et donc illégales.

 

«Les statuts et les activités des ONG ne peuvent pas être contraires à la Constitution» de la République islamique d’Iran (art. 8 du décret du 19 juin 2005). Dans la pratique, les ONG n’ont presque aucune maîtrise de leurs statuts car le ministère de l’Intérieur en impose un modèle unique à «compléter» par des noms, les coordonnées et les empreintes digitales des fondateurs ainsi que par l’objet de l’association.

Cette condition de conformité à la Constitution permet, lorsqu’elle est appliquée avec rigueur, d’encadrer les activités des ONG dans le sens de l’action des pouvoirs publics. Le régime islamique a créé, sous forme d’ONG, un nombre important d’associations dans presque tous les domaines d’activités. Financées par les fonds publics, ces structures sont, en réalité, destinées à participer aux différents forums et manifestations internationaux des ONG, à représenter la société civile et à encadrer les activités des organisations véritablement non-gouvernementales.

Toute ONG est aussi tenue de communiquer régulièrement, à la commission de contrôle, ses rapports moraux et financiers annuels (art. 5 du décret du 19 juin 2005) et de tenir à la disposition des autorités compétentes «tous les documents et renseignements» relatifs à son organisation et/ou en sa possession (art. 9 du décret du 19 juin 2005).

Les relations avec l’étranger

 

Toute activité d’une ONG iranienne à l’étranger est soumise à l’autorisation préalable des autorités gouvernementales, notamment, celle du ministère des Affaires étrangères (art. 10 du décret du 19 juin 2005).

Toute aide financière étrangère à une ONG iranienne est, également, assujettie à une autorisation. L’organisation destinataire de l’aide doit, au préalable, communiquer les informations nécessaires sur la provenance, le montant, la nature et les conditions d’attribution des fonds. L’autorisation est conditionnée à l’accord préalable des ministères des Renseignements et des Affaires étrangères et à celui de la Banque centrale iranienne (art. 6 du décret du 19 juin 2005).

Toute participation à une manifestation internationale (forum, conférence etc.), à un cycle de formation ou à une exposition ne peut se réaliser qu’après une déclaration écrite aux autorités compétentes (ali. 4, art. 6 du décret du 19 juin 2005).

Toute activité des organisations non-gouvernementales étrangères en Iran est soumise à une autorisation spécifique délivrée par une commission composée des représentants des ministères de l’Intérieur, des Affaires étrangères, des Renseignements et des délégués de ministères et d’organismes gouvernementaux concernés par l’objet et le champs d’activité du requérant. C’est, en principe, la seule règle dérogatoire imposée aux ONG étrangères c’est-à-dire celles qui ne sont pas enregistrées en Iran.

L’examen du cadre juridique des activités associatives en Iran montre qu’il constitue plus une prescription de devoirs qu’une charte de droits. La philosophie générale posée par la Constitution, l’incapacité d’établir des règles législatives, les limites instaurées par les normes règlementaires et surtout la pratique de l’Etat ne tolérant les activités de la société civile qu’au service de ses propres fins démontrent la réticence, sinon l’hostilité, du pouvoir à l’égard des ONG.

Ehsan Manoochehri, enseignant à Paris 8, est rédacteur en chef-adjoint à RFI.

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