L’étude de la structure institutionnelle des systèmes humanitaires au niveau national permet d’identifier les contraintes imposées par la structure elle-même. L’existence d’un organisme institutionnel comme lieu de rencontres régulières entre les différents acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux permet en principe une coordination collective de la politique humanitaire de l’Etat et facilite des contacts individuels.
Cette structure institutionnelle qui sert à définir la complexité des interactions entre tous les acteurs nationaux humanitaires, au niveau opérationnel comme au niveau stratégique, n’implique cependant pas a priori un critère de fréquence optimale ni de qualité de l’interaction, voire une certaine coordination de la politique nationale humanitaire.
La nécessité de créer un système institutionnel de coordination au niveau national est implicitement incluse dans le Consensus Européen Humanitaire , mais ce document politique, qui définit les principes humanitaires à faire respecter et à respecter par les Etats comme par les acteurs travaillant sur le terrain, est non contraignant pour les Etats. L’Union Européenne, à travers la Commission et les Etats individuels, est le plus grand bailleur de fonds international. La politique humanitaire des Etats est définie et mise en œuvre au niveau national et européen, et donc dépend du système institutionnel aussi bien dans les capitales des Etats membres qu à Bruxelles. Cela suggère la proposition qu’un système humanitaire efficace au niveau national puisse être utilisé par les ONG comme levier pour influencer la politique européenne humanitaire, et surtout vice versa.
L’Allemagne s’est construit un système humanitaire incluant les différents acteurs à différents niveaux. Plusieurs institutions ont été créees aussi bien au niveau politique qu’ au niveau opérationnel. Avant de décrire ce système en détail, quelques informations de base.
Si l’on prend le groupe de travail humanitaire au sein de la plateforme nationale VENRO comme plus ou moins représentatif du monde non gouvernemental humanitaire, on arrive à 33 ONG humanitaires professionnelles. Beaucoup plus d’associations ou de groupes se définissant comme tels mais qui ne sont pas engagés dans l’action humanitaire d’urgence et ne jouent pas un rôle important au niveau national. Seulement deux ONG humanitaires existent avec des budgets au-delà de 100 millions d’Euro : Welthungerhilfe et Plan Deutschland, six avec un budget entre 50 et 100 millions d’Euro, 5 avec un budget entre 20 et 50 millions et finalement 9, le groupe le plus large, avec des budgets inférieurs à 20 millions. En termes comparatifs, les ONG allemandes sont en général de taille relativement modeste.
La taille moyenne des budgets est dans l’ordre de grandeur d’environ 14 millions. Selon le dernier rapport officiel de l’aide humanitaire de l’Allemagne pour les années 2006-2009, deux organisations ont reçu la plus grande partie du gâteau des subventions du ministère des affaires étrangères : Welthungerhilfe 369 millions et la Croix Rouge allemande 163 millions. La plus grande partie des activités humanitaires des ONG allemandes a lieu en Asie, tandis que l’Europe est la dernière région en termes de subventions accordées.
Le système humanitaire allemand est relativement complexe. Au cœur du système, le ministère des affaires étrangères avec son budget administré par le Arbeitsstab (task force) humanitäre Hilfe avec un budget en 2012 de 136 millions, plus 40,5 millions pour le Bureau pour la coordination de l’action humanitaire (OCHA) des Nations Unies, et 5 millions pour le déminage humanitaire. Cette aide est fléchée pour les urgences et la rehabilitation immédiate. En revanche, l’aide à la transition des urgences au développement est sous la responsabilité du ministère pour le développement.
L’Allemagne fait partie de l’initiative Good Humanitarian Donorship (GHD). Cette initiative est en phase avec le Consensus Européen que d’ailleurs tous les états membres ont approuvés et qui précise que l’aide humanitaire ne doit être donnée que pour sauver les populations qui sont les plus en danger, de façon impartiale et neutre. Selon le dernier rapport de DARA (Madrid) de 2012 l’Allemagne est 12ème dans le ranking concernant le suivi des critères établis par le GDH. Un des points forts de l’Allemagne est la vitesse avec laquelle les projets soumis sont approuvés. Le pays est aussi membre du Donor Support Group des Nations Unies comme du CICR. Tout ceci indique que ce pays semble poursuivre une politique humanitaire basée sur les principes humanitaires. Le pays est aussi membre du Donor Support Group des Nations Unies comme du CICR.
Quelles sont donc les différentes institutions en Allemagne ? Au niveau opérationnel il existe depuis 1995, le Comité de coordination de l’aide humanitaire (KAHH). Ce Comité inclut les ministères impliqués dans l’action humanitaire, deux agences gouvernementales (GIZ pour le développement et l’agence de l’aide technique THW), 15 ONG, la Croix Rouge allemande, le Comité allemand pour la prévention des catastrophes et des représentants du programme NOHA de Bochum et de l’université de Münster. A côté des réunions régulières, en cas de catastrophe les membres se réunissent ad hoc pour décider comment intervenir au plus vite. C’est donc la structure opérative incluant les acteurs sur le terrain.
Pour s’accorder sur les principes de base, les membres du KAHH ont approuvé plusieurs textes, entre autres les 12 principes de l’action humanitaire (une version allongée du Code de conduite du Mouvement de la Croix Rouge/du Croissant Rouge), un texte concernant les médicaments, et récemment un texte réglant la coopération entre les humanitaires et les militaires. Ce dernier a pris plus d’une dizaine d’années avant d’être accepté par tous les acteurs inclus dans le domaine humanitaire.
Au niveau stratégique, c’est-à-dire politique, le gouvernement a un représentant des Droits de l’Homme et de l’Aide Humanitaire pour suivre les développements internationaux dans ces deux domaines et initier si nécessaire des mesures politiques en cas de problème. Le Parlement dispose d’une Commission des Droits de l’Homme et de l’Aide Humanitaire. Dans les faits, les Droits de l’Homme sont au cœur de ces deux institutions, tandis que l’aide humanitaire ne joue qu’un rôle secondaire.
Suivant l’exemple britannique réunissant plusieurs ONG pour la collecte de dons en cas de crise majeure, les ONG ont crée trois plateformes qui font la collecte de dons privés par l’intermédiaires des deux chaînes nationales publiques, ARD et ZDF. Sur la première chaîne on trouve l’Alliance d’action de l’aide d’urgence qui ne compte que quatre organisations, dont deux de dénomination : Caritas et l’aide aux catastrophes de l’Eglise protestante, Diakonie, UNICEF et la Croix Rouge, tandis qu’Aide Allemande (Aktion Deutschland Hilft), qui inclut 22 ONG, se retrouve sur la deuxième chaîne. Une chaîne de télévision privée, RTL, gère à elle seule un programme d’aide d’urgence aux enfants, mais son rôle est de moindre importance.
Au niveau structurel, les ONG ont en principe la possibilité de s’adresser au gouvernement par l’intermédiaire du représentant du gouvernement pour l’action humanitaire. En ce qui concerne les questions budgétaires et la restructuration de l’aide, les représentants des ONG interviennent systématiquement.
La structure institutionnelle ne détermine pas les processus eux-mêmes, c’est-à-dire les activités, voire les stratégies des différents acteurs. Elle est une opportunité et une nécessité pour les différents acteurs de se coordonner, comme le prouve le premier grand rapport d’évaluation de 2011 de l’aide humanitaire allemande à l’étranger (1) rédigé conjointement par le ministère des affaires étrangères et le ministère de la coopération économique (c’est-à-dire de l’aide au développement).
En effet, les auteurs de ce rapport montrent une absence totale de culture humanitaire, aussi bien au niveau politique, sociétal qu’académique, car une grande partie des problèmes qui y sont soulevés sont déjà non seulement reconnus comme importants, mais aussi mis en œuvre sur le terrain. Les évaluateurs montrent ainsi une conception humanitaire qui ne correspond plus à la réalité. Ils ont une vision sécuritaire incluant l’action humanitaire : l’approche intégrée,« whole of government » que certains états aimeraient voir mise en œuvre au niveau européen. Cette approche militaires-humanitaires, contredit le Consensus Humanitaire Européen auquel l’Allemagne a contribué de façon décisive et que le ministère, comme les ONG allemandes, partagent.
Cependant la direction que la politique humanitaire allemande va prendre n’est pas vraiment claire : le nouveau gouvernement pourrait décider de mettre en œuvre l’approche intégrée dans le sens des évaluateurs, mais il pourrait aussi bien partager le Consensus des ONG avec le ministère des affaires étrangères pour une action humanitaire basée sur des principes. L’Union européenne jouera un rôle central dans cette question, soit en intégrant l’aide humanitaire dans sa politique étrangère et de sécurité (PESC), soit en maintenant la division entre l’humanitaire et la politique, ce qui est la position de la Commissaire actuelle d’ECHO à Bruxelles.
Pour conclure, la structure du système humanitaire allemand est bien construite. En revanche au niveau des processus, le système existant est très loin de jouer un rôle stratégique, contrairement au niveau opérationnel. On pourrait le caractériser de bureaucratique, car il lui manque simplement la dimension politique. En terme de politique générale, l’aide humanitaire joue un rôle secondaire. Jusqu’à aujourd’hui, aucune réunion des présidents et/ou des directeurs généraux des ONG, comme des membres du KAHH, avec les dirigeants politiques n’a été prévue. Dans les faits, les ONG n’exploitent pas les voies d’accès que la structure existante permet en principe afin de contribuer au développement de l’action humanitaire au niveau international.
(1) Weingärtner, Loba, Ralf Otto und Thomas Hoerz, mit Beiträgen von Christian Berg, 2011. Gemeinschaftsevaluierung : Die deutsche humanitäre Hilfe im Ausland, Bd 1 Hauptbericht, Band 2 Anlagen Channel Research, AGEG Consultants AG
Wolf-Dieter Eberwein
