Au lendemain de la deuxième guerre mondiale, le CICR est dans une situation très difficile. On lui reproche de n’avoir pas dénoncé les conséquences de la politique criminelle des Nazis à l’égard des Juifs. En outre, l’URSS et ses alliés interprètent mal sa stricte neutralité d’autant que le monde est désormais divisé en deux blocs antagonistes prônant chacun un modèle économique et un mode de vie totalement opposés.
Pour l’URSS, le CICR appartient au monde capitaliste. Le bloc de l’Est souhaite la suppression de l’institution. Quant au comte Bernadotte, il demande l’internationalisation du CICR. Par ailleurs, l’institution ayant eu énormément de dépenses lors de la deuxième guerre mondiale, elle est au bord de la faillite. C’est donc dans un contexte très difficile que le CICR subit la pression d’une éventuelle guerre en Palestine engendrant des milliers de victimes.
Dès 1945, le CICR est contacté par le Comité hébreu de libération nationale au sujet de 300 Juifs internés par la Puissance mandataire, l’Angleterre. Il leur rend visite à deux reprises en 1946, puis en 1947 au Kenya. Toujours en 1947, le CICR inspecte un camp d’internés juifs à Latroum et apporte une aide médicale aux immigrants de L’Exodus 47. A côté de cela, en raison de la multiplication des actes de violence entre Juifs et Anglais, la loi martiale est proclamée le 3 mars 1947.
Le CICR est convaincu qu’il lui faut rester en Palestine où il a commencé à secourir certains civils. L’organisation ne veut pas les laisser, sachant qu’ils allaient être beaucoup plus nombreux et avoir besoin de l’aide d’un tiers impartial et neutre. De plus, le plan de partage du territoire, adopté par l’ONU en novembre 1947, ne satisfait ni les Juifs, ni les Arabes. Quant aux Britanniques, ils ont annoncé leur retrait pour le 15 mai 1948. Genève va donc s’enquérir sur place de la manière dont une offre de services de sa part serait perçue par les protagonistes.
La situation s’apparente tout d’abord à une guerre civile et les Traités de 1929 ne concernent que les guerres internationales. Il existe la résolution XIV, concernant la guerre civile, votée lors de la Conférence internationale des Sociétés de Genève de 1921. Et le CICR a connu un précédent, la guerre civile d’Espagne, lors de laquelle il avait obtenu des deux Parties le principe de l’acceptation des secours étrangers, du respect du signe, et de la création de bureaux nationaux sur les prisonniers de guerre et civils.
De plus, le CICR a déjà rédigé quatre projets de conventions pour réviser celles de 1929. Il souhaite notamment faire adopter des dispositions concernant la protection à accorder aux victimes des guerres civiles et un traité protégeant les civils situés en territoire ennemi. Les Britanniques se déclarent d’accord pour accueillir l’aide du CICR.
Mais d’emblée, ils lui demandent de dépasser sa mission classique d’intermédiaire neutre en remplaçant les membres du personnel sanitaire juif, œuvrant jusque-là dans les hôpitaux gouvernementaux et ayant rejoint les établissements du Conseil national juif. Ces départs laissent en effet les Arabes dans une situation très difficile.
Or ceux-ci refusent toute collaboration avec la Commission des Nations Unies pour la Palestine. Ainsi, les Arabes ont un besoin urgent d’aide en personnel et en matériel. Les Juifs, de leur côté, attendent du CICR une protection pour assurer la sécurité des blessés. A Genève, on estime qu’il n’appartient pas au CICR de remplacer les activités relevant d’un service public. En outre, il n’en a pas les moyens. Genève propose donc d’assurer la sécurité des établissements sanitaires, la liberté d’accéder aux hôpitaux, l’apport de secours en personnel et en matériel, la distribution des secours en provenance de l’étranger et la protection des populations civiles.
Genève fait également les démarches nécessaires pour obtenir l’assurance, de part et d’autre, du respect des principes des Conventions de 1929, puis lance un appel le 12 mars 1948 en ce sens, bien qu’il n’y ait pas encore de conflit international, et que ni les Juifs, ni les Arabes ne possèdent un service sanitaire au sein de leurs armées respectives. C’est pourquoi, dès son arrivée, le chef de la délégation, Jacques de Reynier, et ses collaborateurs, remplissent des missions normalement effectuées par le personnel sanitaire des armées, comme l’enlèvement des blessés et des morts situés entre les lignes. Ces nombreuses interventions sont extrêmement dangereuses. Aussi, après plusieurs accidents graves, le CICR demande à ses délégués de revenir à des missions plus classiques pour l’institution.
Dans son appel de mars 1948, Genève insiste également sur le devoir de secourir les blessés et les malades sans distinction de nationalité, ainsi que sur la nécessité de respecter les établissements et le personnel sanitaires. Genève rappelle aussi le devoir de respecter les civils ne participant pas aux hostilités, et le droit pour tout combattant capturé de bénéficier du statut et de la protection prévu pour les prisonniers de guerre.
Dans ce contexte, avec le consentement des autorités juives, le CICR organise la remise d’une dizaine d’hôpitaux à l’Association médicale arabe. Parallèlement, le CICR s’assure que le signe du bouclier rouge de David — non reconnu par les Conventions de 1929 — est respecté par les Arabes.
Par la suite, le CICR s’assure du bon fonctionnement et du respect de plusieurs hôpitaux, comme l’hôpital gouvernemental de Jérusalem situé à 200 mètres de la ligne de feu et dont la zone passe sous contrôle israélien dès juillet 1948. Le CICR apporte aussi vivres et médicaments à une douzaine d’hôpitaux en territoire contrôlé par les Arabes, tels ceux de Bethléem, Ramallah, Naplouse, Tulkarem, Jéricho, Hébron et Gaza.
La création de zones de sécurité sanitaire
En 1870, Dunant avait suggéré la création de zones de refuge. A Genève, cela n’a jamais été oublié puisqu’en 1936, on a proposé la création d’une zone similaire dans Madrid et, en 1937, une zone de refuge a été créée à Shanghai par le père français Jacquinot de Bessange. Convaincu de l’utilité de ces initiatives le CICR, en 1938, a rédigé un projet de convention relatif aux zones de sécurité pour les blessés et les malades. La création de zones pour les civils paraissait alors plus difficile à réaliser. En effet, en 1936, les belligérants ne s’étaient pas entendus sur l’étendue de la zone neutralisée destinée à protéger les civils non combattants. Néanmoins, Franco avait déclaré qu’il respecterait le quartier de Madrid initialement proposé pour servir de protection.
Un peu plus tard, en Palestine, la ville de Jérusalem est un enjeu très important pour les belligérants et l’on s’y bat âprement. Ces zones de sécurité pourraient sauver des vies. C’est donc tout naturellement que, en 1948, Jacques de Reynier songe à la création à Jérusalem, de trois zones de refuge très proches des lignes de feu. Il n’y a rien sur ce sujet dans les Traités de 1929. Aussi le CICR use-t-il de son droit d’initiative, comme il le fait d’ailleurs depuis 1863. C’est un droit qu’il utilise régulièrement et dont il a fait une sorte de tradition.
Ce droit ne lui est néanmoins reconnu officiellement que depuis 1929, et uniquement dans le Traité sur la protection des prisonniers de guerre. Aussi, dans ses projets tout récemment rédigés, le CICR a-t-il prévu de faire reconnaître officiellement ce droit d’initiative humanitaire dans les quatre conventions. Toujours dans ses projets, le CICR a écrit des articles concernant la création de zones de sécurité pour les blessés et les malades, mais aussi pour les civils. Si les zones créées en 1948 étaient une réussite, le CICR serait plus sûr de faire approuver ses différentes dispositions. Les zones de Jérusalem vont donc être un test juste avant la tenue de la Conférence internationale de la Croix-Rouge chargée d’examiner les travaux du CICR avant de les présenter aux Etats, s’ils sont acceptés par les Sociétés nationales.
Après avoir obtenu l’accord de toutes les Parties en présence, le 13 mai 1948, trois zones sont donc créées à Jérusalem pour les femmes, les vieillards et les enfants. La 3ème zone (école et hôpital italiens) est très vite occupée par les forces juives et n’a donc pas eu d’existence effective. La 1ère zone (hôtel King David) est respectée jusqu’à l’entrée en vigueur de la trêve du 11 juin 1948. Le médiateur des Nations Unies demande alors au CICR de lui remettre l’hôtel pour y installer ses services. Mais les fonctionnaires de l’ONU étant partis dès la reprise des combats, les forces israéliennes prennent l’hôtel et le CICR doit liquider la zone le 22 juillet. La 2ème zone est respectée et supprimée en octobre alors qu’elle n’a plus de raison d’être. Ces trois zones n’ont abrité que relativement peu de personnes, mais sans doute épargné des milliers de vies en ayant évité, de par leur existence, de nombreux tirs aux alentours.
Le CICR face à l’internationalisation du conflit
Dès le 12 mai 1948, le CICR lance un appel à la solidarité à destination des Sociétés nationales et d’autres associations charitables. Le 20 mai, il demande aux belligérants de respecter les zones de sécurité, puis le 24, il leur fait à chacun une même offre de service.
En effet, après le départ des Britanniques et la déclaration d’indépendance d’Israël le 14 mai, l’Egypte, l’Irak, le Liban, la Syrie et la Transjordanie partent en guerre contre le nouvel Etat. Ainsi, commencée comme un conflit civil judéo-arabe, devenant israélo-arabe, la guerre se transforme en conflit international.
L’Egypte et l’Irak ont participé aux deux Conventions de 1929, soit celle sur les blessés et les malades, et celle sur les prisonniers de guerre. Le Liban et la Syrie ont adhéré à la première. La Transjordanie attend novembre 1948 et mai 1949 pour adhérer aux deux Traités. Israël y a adhéré le 3 août 1948. Très rapidement, après avoir lancé cet appel du 12 mai, Genève doit faire face aux réactions des Etats arabes qui refusent l’existence de l’Etat d’Israël et qui menacent de quitter la Croix-Rouge internationale si l’adhésion aux principes de Genève par Israël signifiait une quelconque reconnaissance du nouvel Etat. Mais le CICR intervient en rappelant que seule la Suisse est compétente pour recevoir les adhésions d’un Etat aux Traités de Genève, même si le Comité international en est le gardien moral. Quant à la Croix-Rouge internationale, elle regroupe le CICR, la Ligue et les Sociétés nationales.
Après mai 1948, Israël retient nombre de civils en âge de prendre les armes. La délégation du CICR accepte qu’ils aient le statut de prisonniers de guerre afin qu’ils bénéficient d’une protection conventionnelle. Cette attitude du CICR renvoie à une constante. En effet, depuis 1914, Genève s’attache à obtenir des belligérants qu’ils traitent les civils internés au moins comme les prisonniers de guerre. Aussi, très logiquement, dans son projet de quatrième convention sur les civils, le CICR a prévu pour les internés civils, des dispositions similaires à celles rédigées pour les prisonniers.
Dans le même temps, l’ONU qui a fait voter son plan de partage, a dépêché à Jérusalem le comte Bernadotte en tant que médiateur des Nations Unies en Palestine. Les Genevois le connaissent bien car le comte est président de la Croix-Rouge suédoise et président de la Commission permanente de la Conférence internationale de la Croix-Rouge. Dans son esprit, la Croix-Rouge doit élargir ses objectifs.
Après l’épisode dramatique de la deuxième guerre mondiale, il estime que le CICR ne doit plus se contenter de demeurer une institution protectrice des victimes de la guerre. Genève doit chercher à prévenir les conflits armés. Le CICR et l’ensemble de la Croix-Rouge connaissent bien ce débat. Avant même l’existence de la Croix-Rouge, on reprochait volontiers aux Genevois de vouloir se limiter à tenter d’humaniser la guerre sans chercher à la supprimer. En 1948, la recherche de la paix est un des credo du monde communiste. Il est loin d’être neutre et désintéressé. En outre, ce n’est pas le rôle du CICR auquel il incombe déjà une tâche énorme et très concrète.
C’est dans ce contexte pour le CICR que Bernadotte décide de remplir ses missions de mandataire de l’ONU, revêtu de son uniforme de la Croix-Rouge. Or cela risque fort de créer une certaine incompréhension, et surtout un doute, quant à la neutralité du CICR. Le 2 juin 1948, le président du Comité international, Paul Ruegger, rencontre Bernadotte à Jérusalem et évoque le risque de confusion entre son rôle politique d’envoyé de l’ONU et son habit de la Croix-Rouge, laquelle tient, pour œuvrer, à conserver dans l’esprit de la population et auprès de tous les belligérants, son caractère d’institution neutre. Finalement, le comte Bernadotte quitte son uniforme de la Croix-Rouge à la fin juin, estimant que la partie humanitaire de sa mission est terminée, et que désormais les négociations prennent un aspect plus politique. Il est assassiné le 17 septembre 1948.
Par ailleurs, la conclusion de plusieurs armistices durant les six premiers mois de 1949 a conduit le CICR à fermer sa délégation à Gaza, tout en maintenant celles d’Israël, de Jordanie, d’Egypte, ainsi qu’un représentant au Liban. Répondant à une requête israélienne qui estime que la commission mixte d’armistice et sa Société nationale pouvaient remplir à eux seuls les tâches jusque-là effectuées par le CICR, il ferme sa délégation en Israël à la fin août 1951. Celle de Jordanie est, quant à elle, fermée quelques semaines après, en octobre. La délégation présente au Caire redevient le siège de la représentation régionale du CICR pour le Moyen-Orient jusqu’en novembre 1952, date de sa fermeture.
Le CICR face au problème des réfugiés
Très vite, la question du devenir des réfugiés engendrés par cette guerre devient le problème central. Dès les premiers mois du conflit, les délégués du CICR prodiguent conseils et secours aux populations arabes encerclées par les forces israéliennes, lesquelles ne sont pas forcément mécontentes que l’on aide ces gens à fuir pour aller s’installer ailleurs. Quant au médiateur de l’ONU, il n’y voit aucun motif de mécontentement.
Dès août 1948, les réfugiés se comptent déjà par milliers et leur situation, déjà précaire, va s’aggraver et devenir dramatique. Ainsi, la ville de Ramallah, qui comptait 4 000 habitants, doit accueillir 60 000 réfugiés. La délégation de Gaza estime en août 1948 que, deux mois plus tard, l’on compterait 250 000 réfugiés. Le CICR ne peut pas rester indifférent à la misère de ces femmes, vieillards et enfants bientôt parqués dans des camps de fortune où la mort rôde. Nombre d’infirmières prennent des enfants en charge, ouvrent des établissements sanitaires dans les camps où elles procèdent à des vaccinations. Le CICR permet en outre l’établissement d’une correspondance entre les réfugiés et leurs familles grâce aux messages civils et à la radio.
En septembre 1948, est créé le United Nations Disaster Relief Project (DRP) à la suite des appels de la Ligue des Etats arabes et du médiateur des Nations Unies pour la Palestine. Puis très vite, l’ONU demande au CICR et à la Ligue d’accepter d’assurer la distribution de secours aux réfugiés. Le CICR ne renonce pas à secourir la population, mais tient à conserver son indépendance vis-à-vis de l’ONU et à sauvegarder son image d’intermédiaire neutre.
L’accord du 17 décembre 1948 que Genève signe avec le directeur de l’UNRPR — chargé de déléguer la distribution des secours fournis par l’ONU — lui assure les garanties d’indépendance demandées. Il prévoit que les Nations Unies livrent des secours au CICR, lequel doit les distribuer sous sa seule responsabilité. L’accord précise que, en aucun cas, le Comité international ne doit agir comme un subordonné de l’ONU. Il rappelle en outre que le CICR continue à exercer son mandat d’intermédiaire neutre auprès des différentes parties du conflit, et tout particulièrement auprès des prisonniers de guerre.
Pour remplir ce mandat, le CICR crée le Commissariat pour l’aide aux réfugiés en Palestine à la tête duquel il place Alfred Escher, premier conseiller de la légation de Suisse à Londres et ancien collaborateur de Paul Ruegger quand il était ministre de Suisse à Londres. Le Commissariat a une direction indépendante de la délégation du CICR en Palestine. Il souhaite distinguer ainsi ses activités classiques de celles du Commissariat qui a installé deux sièges principaux à Beyrouth et à Haïfa et qui correspondent avec des postes régionaux.
La démarche du CICR s’inscrit dans une stratégie de développement commencée dès 1863, et surtout 1870, avec la guerre franco-allemande. A l’époque, des philanthropes bâlois avaient créé un Comité international pour secourir les prisonniers de guerre, pratiquement tous français. Avec l’aval de Gustave Moynier, ils avaient adopté une croix verte comme signe distinctif pour montrer l’analogie et la différence avec la Croix-Rouge. Ce Comité avait disparu à la fin du conflit.
En 1948, en réagissant ainsi, le CICR montre combien sa position d’intermédiaire neutre est essentielle dans les conflits armés et même juste après que ceux-ci aient pris fin. Il contribue à assurer le maintien d’une paix souvent fragile. Ce Commissariat du CICR a donc permis au Comité international de confirmer son rôle directeur en temps de guerre, y compris pour des activités dépassant sa mission traditionnelle, mais requérant son indépendance et sa neutralité.
Le Commissariat a fonctionné jusqu’en mars 1950, date où ses fonctions ont été reprises par l’UNRWA (Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine) fondé en décembre 1948. Pendant tous ces mois, il distribue 76 000 tonnes de vivres, il développe les installations commencées par les infirmières du CICR et prend la direction de nombreux hôpitaux. Dès l’automne 1949, il participe au développement de nombreuses écoles avec l’aide de l’UNICEF. Il diversifie encore ses actions en faveur des femmes, puis de la formation de futurs artisans. Il s’agit en effet d’aider ces réfugiés à s’organiser une nouvelle vie.
Avec l’accord de Lausanne de 1949 entre Israël et les Etats arabes, et l’attribution à la Commission mixte d’armistice de la réunion vers Israël des familles de réfugiés dispersés, le CICR se heurte aux Etats signataires qui se montrent peu sensibles aux situations particulièrement malheureuses qu’il défend, et qui n’entrent pas dans les critères de l’accord. Le CICR s’intéresse également au sort des infiltrés civils arabes qui réussissent à entrer en Israël souvent pour retrouver leurs proches ou voir ce que sont devenus leurs biens, et qui y sont arrêtés. Beaucoup sont expulsés, d’autres sont détenus pour une période plus ou moins longue. Mais Israël refuse d’accorder au CICR un droit de visite à ces hommes et femmes. Pourtant, même si elle n’est pas entrée en vigueur immédiatement après, Israël a déjà signé la quatrième Convention de Genève du 12 août 1949 relative aux civils.
Bibliographie
. François Bugnion, Le Comité international de la Croix-Rouge et la protection des victimes de la guerre, Genève, CICR, 2000.
. Dominique-Deborah Junod, La Croix-Rouge en péril, 1945-1952. La stratégie du CICR de la Seconde guerre mondiale au conflit de Palestine-Eretz-Israël, Lausanne, Payot, 1997.
. Catherine Rey-Schyrr, De Yalta à Dien Bien Phu. Histoire du Comité international de la Croix-Rouge, 1945-1955, Genève, CICR, 2007.
Véronique Harouel-Bureloup
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