L’aide arabe et musulmane face aux Occidentaux

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Parmi les agences humanitaires qui ont afflué en Somalie après la déclaration de la famine en juillet se trouvaient des organisations comme l’Union des Médecins Arabes (the Arab Federation of Doctors), la Fondation Mohammed Bin Rashid des Emirats Arabes Unis et l’Association caritative turque Deniz Feneri (le Phare). Chacune est arrivée avec son style propre.

La Campagne nationale saoudienne pour les secours au peuple somalien, un projet du Roi Abdullah, a envoyé des avions entiers de nourriture, dont de la confiture et du fromage. L’Organisation internationale islamique de secours (IIRO) a envoyé 600 tonnes de dattes. La Fondation turque pour les droits humains, les libertés et les secours humanitaires (IHH) s’est même risquée à sortir de Mogadiscio pour se rendre dans un territoire considéré comme une zone inaccessible à la plupart des organisations humanitaires n’étant pas sous le contrôle du gouvernement. Elles sont aussi arrivées avec beaucoup d’argent.

Au cours d’une réunion d’urgence en août, l’Organisation de coopération islamique (l’OCI) a promis de verser 350 millions de dollars pour la Somalie. Ce sont « des chiffres qui font rêver », a dit un travailleur humanitaire des Nations Unies à Mogadiscio. On ne sait pas encore toutefois quelle proportion de cette somme constitue un financement nouveau.

La Turquie affirme avoir collecté plus de 280 millions de dollars pour l’effort somalien, et la contribution saoudienne aux seules agences de l’ONU s’est montée à 60 millions de dollars. La contribution du Koweït, un pays de 3,5 millions d’habitants, a été de 10 millions de dollars. De son côté, le Bureau pour la coordination de l’aide étrangère des Emirats Arabes Unis (EAU) a reçu confirmation de 62 millions de dirhams (16,9 millions de dollars) de contributions pour les secours d’urgence dans la Corne de l’Afrique.

Les pays du Golfe ont réussi à lever des fonds avec une facilité et une vitesse remarquables. En l’espace de trois heures, à la télévision qatarienne, un téléthon a collecté près de 25 millions de riyals (6,8 millions de dollars). En quinze jours, l’Organisation internationale caritative islamique (IICO) a collecté 80 000 dinars (290 000 dollars) en cash en recueillant des dons dans les centres commerciaux, et les téléthons humanitaires dans les EAU ont apparemment permis de collecter 50 millions de dollars supplémentaires pour la Corne de l’Afrique.

Alors que de nombreux donateurs occidentaux, craignant une nouvelle récession, sont en train de réduire leurs budgets, cette région [les pays du Moyen-Orient] a accru son influence dans le domaine humanitaire, en particulier dans les pays qui ont une importante population musulmane. Que ce soit en termes de fonds ou d’actions sur le terrain, l’effort somalien a mis les donateurs et organisations arabes et musulmans au centre de la scène.

Mais leurs relations avec l’ensemble du système humanitaire ont été, au mieux, limitées, et précaires dans le pire des cas. Ainsi, la plupart des fonds de l’OCI pour la Somalie n’utilisent pas les mécanismes multilatéraux, comme la Procédure d’appel global (CAP) gérée par les Nations Unies.

Les acteurs de la région disent qu’ils ont l’habitude de travailler seuls ; c’est le résultat d’une longue histoire de méfiance réciproque, d’un manque de compréhension des deux côtés, et du sentiment qu’ont certains musulmans et Arabes d’être les mieux placés pour aider dans certaines circonstances.

L’ONU cherche désormais à améliorer ces relations, mais le chemin vers la coopération et la coordination est jonché de nombreux défis.

Comment en sommes-nous arrivés là ?

Selon les politologues, l’histoire de la méfiance réciproque entre un système humanitaire dominé par les Occidentaux et son homologue dans le monde musulman et arabe ne date pas d’hier. « Ils sont comme deux figurines qui se regardent en chiens de faïence, » a déclaré Abdel-Rahman Ghandour, travailleur humanitaire et auteur du Jihad humanitaire : Enquête sur les ONG islamiques. « Ils se voient, ils savent que l’autre est là, mais ils sont incapables de faire un pas l’un vers l’autre, » a t-il dit à IRIN.

Certains travailleurs humanitaires musulmans voient dans le système des Nations Unies une certaine forme d’arrogance. « Ils ne veulent pas nous comprendre, » a dit un travailleur humanitaire musulman. D’autres parlent de relents de néo-colonialisme dans la manière dont l’aide est distribuée et dans les relations entre la communauté humanitaire musulmane et son homologue à prédominance occidentale.

« Ils ne nous font participer que quand cela les arrange, » a dit à IRIN un travailleur humanitaire. Souvent, a t-il ajouté, on ne les invite aux réunions et aux conférences que quand on y pense, après coup. «On a l’impression d’être utilisés comme de la poudre aux yeux» a t-il ajouté. «Les choses sont décidées et préparées par les Occidentaux et on vous les amène toutes prêtes à avaler.» Certaines organisations non gouvernementales (ONG) du monde arabe et musulman ont peur de se faire «avaler» par le système onusien et ne sont pas convaincues qu’elles peuvent traiter d’égal à égal avec l’ONU.

«Ce n’est pas une question d’expérience» a indiqué un travailleur humanitaire arabe. «L’ONU a l’expérience et la supériorité dans tous les domaines : information, communication, mouvements sur le terrain. Cela ne fait aucun doute. Mais pour leur donner de l’argent et les laisser mettre en place des actions, il faut que nous soyons sûrs que nous allons aimer ce qui va en être fait en notre nom.»

Il réclame une sorte de code moral ou de cadre de compréhension qui définiraient ce que chaque côté entend par certains principes fondamentaux et préciseraient des limites d’action. Ainsi, des termes comme l’autonomisation des femmes doivent être définis, a t-il dit. «La façon dont nous le comprenons n’est pas celle dont l’ONU le comprend» a t-il ajouté. Les organisations de cette partie du monde craindraient le partenariat avec l’ONU si l’autonomisation des femmes est comprise comme «enlever le hijab [qui recouvre les cheveux d’une femme], détruire l’institution familiale et jeter la religion par la fenêtre.»

Certains travailleurs humanitaires et donateurs du monde musulman et arabe sont également sceptiques quant aux véritables motivations qui se cachent derrière la volonté du système occidental de devenir leur partenaire. «Tout le monde sait que s’ils [nouent des relations avec nous], c’est pour l’argent, et non pas dans un effort de cohésion» a déclaré un autre travailleur musulman. «Les ONG islamiques étaient une boîte noire que personne ne voulait toucher. Et puis [les Nations Unies] se sont rendu compte qu’elles rataient quelque chose.»

D’autres ont du mal à faire la différence entre le Conseil de sécurité de l’ONU, qui a autorisé des interventions occidentales dans certains pays musulmans et qui donne l’impression de ne pas vouloir s’attaquer à la question palestinienne, et les agences d’aide humanitaire comme le Programme alimentaire mondial (PAM) ou le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF).

C’est pourquoi, selon un responsable de l’aide, de nombreuses organisations du Croissant-Rouge de la région tentent d’éviter de travailler avec le système onusien. «Pour des questions de neutralité, nous essayons de nous coordonner avec les Nations Unies plutôt que de nous laisser coordonner par elles» a t-il indiqué à IRIN. «Les Nations Unies ne sont pas considérées comme une organisation neutre, surtout dans les situations de conflit.»

Normes techniques

Certaines organisations musulmanes s’occupent d’aide humanitaire depuis des dizaines d’années. Mais beaucoup d’autres étaient, jusqu’à récemment, davantage concentrées sur des activités de développement, la construction d’écoles et de mosquées ou l’aide aux orphelins. Et elles ont accéléré le rythme de leurs activités. Au cours de la dernière décennie, le Croissant-Rouge du Qatar a vu son budget international annuel passer de moins de 250 000 dollars à plus de 45 millions de dollars, selon Khaled Diab, son conseiller en coopération internationale. D’après son vice-président, Hüseyin Oruç, l’ONG turque IHH, qui menait habituellement des projets de 600 à 700 000 dollars par an dans la Corne de l’Afrique, a fait passer ce budget à plus de 20 millions de dollars ; c’est l’une des campagnes les plus importantes jamais menées par l’ONG.

Mais les Nations Unies et le milieu humanitaire dans son ensemble ont également leurs réserves. Et la multiplication des projets a provoqué des heurts idéologiques. « Elles ne sont pas nécessairement conscientes des bonnes pratiques telles qu’on les conçoit habituellement et elles n’y souscrivent donc pas, » a dit un responsable humanitaire occidental à propos des ONG de la région, faisant allusion par exemple au fait qu’elles ne se préoccupent pas de l’impact environnemental ou de l’équilibre nutritionnel. Ainsi, il ne sert à rien de distribuer du lait en poudre dans des zones qui ne disposent pas d’eau potable, et les dattes ne sont pas idéales en cas de malnutrition, parce qu’elles sont riches en sucre, mais pauvres nutritionnellement, et difficiles à digérer.

D’autres humanitaires disent que les bénévoles de la région ne respectent pas les procédures habituelles de sécurité. Le travailleur humanitaire de Mogadiscio a dit à IRIN que beaucoup d’entre eux ont un « point de vue naïf » qui leur fait penser « que nul ne s’attaquerait à un co-religionnaire musulman ».

«J’ai peur qu’un travailleur humanitaire musulman ne finisse par se faire abattre,» a dit le travailleur de Mogadiscio. «C’est une réelle inquiétude pour nous tous.»

Un manque de coordination ?

On déplore aussi le manque de coordination. Les groupes du Croissant-Rouge, explique un travailleur humanitaire, envoie des tonnes et des tonnes d’articles sans coordonner leur action avec la communauté humanitaire ou vérifier les besoins définis dans les Procédures d’appel globales. Des avions chargés de nourriture arrivent des pays du Golfe – une grande partie de l’aide provenant de cette région est constituée d’aide alimentaire – et « nous n’avons aucune idée de leur destination, » a indiqué le travailleur humanitaire de Mogadiscio. Une bonne partie est vendue par les destinataires sur le marché libre, car la valeur de certains aliments, comme la confiture et le fromage, est élevée, a t-il ajouté.

Les attentats du 11 septembre ont aussi affecté les relations. «Beaucoup d’organisations caritatives occidentales ont peur d’être associées avec des organismes islamiques, à cause du sentiment d’opprobre qui leur est attaché depuis le 11 septembre» a déclaré l’auteur [du Jihad islamique], M. Ghandour.

Les lois américaines concernant le financement du « terrorisme » ont encore compliqué les relations entre les organismes caritatifs musulmans et les Occidentaux. Les ONG travaillant dans les pays désignés comme « terroristes », tels l’Iran ou le Myanmar, ou dans les zones contrôlées par des organisations comme le groupe militant d’Al-Shabab – considéré comme « terroriste » par les États-Unis – redoutent d’être accusées de complicité et n’ébruitent pas leurs activités.

Dans ces régions, il n’est pas possible de financer les actions à travers le système bancaire conventionnel et les mouvements d’espèces importants pourraient causer des problèmes avec certains gouvernements. «Ces ONG ne peuvent pas se permettre la transparence» a déclaré Haroun Atallah, directeur financier du Secours islamique mondial, basé au Royaume-Uni. «Comment peut-on espérer qu’elles vont choisir la transparence, si cela peut se retourner contre elles ?»

Pour certaines ONG musulmanes et arabes, une coopération rapprochée avec les Nations Unies pourrait mettre en péril leur accès aux zones qui sont aux mains d’Al-Shabab, et elles préfèrent donc garder leurs distances.

Se comprendre mutuellement

Cependant, les observateurs estiment que la méfiance mutuelle vient d’un manque de compréhension de part et d’autre. «Il existe encore un manque de connaissance et de compréhension approfondies de la façon dont les donateurs émergents conçoivent la donation» indique le groupe de réflexion et de recherche allemand GGPi, qui enquête actuellement sur l’universalité de l’assistance humanitaire.

Une partie de la réticence des organisations musulmanes à diffuser publiquement leurs actions vient de leur culture, qui considère la charité comme quelque chose de privé et d’humble, dont on ne doit pas faire étalage devant tout le monde pour être reconnu.

«Ce que nous faisons, nous le faisons sans en parler. Cela fait partie de la culture islamique» a dit Naeema Hassan al-Gasseer, originaire du Bahreïn et directrice adjointe du Bureau régional de la Méditerranée orientale de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS). De même, beaucoup d’ONG du monde musulman ne comprennent pas les Nations Unies. Les acronymes comme UNHCR et PAM ne leur sont pas toujours familiers. Un travailleur humanitaire musulman décrit l’ONU comme ayant un «problème d’identité». De nombreux travailleurs humanitaires de la région n’ont jamais entendu parler du Bureau de la Coordination des Affaires Humanitaires des Nations Unies (OCHA), pourtant chargé de la coordination de l’ensemble de l’aide dans les situations d’urgence, et n’ont aucune idée de ce que constitue un système de groupes sectoriels (clusters).

« En tant que système, nous avons tellement privilégié le jargon, nous sommes tellement repliés sur nous-mêmes dans notre manière de travailler, que presque personne d’autre ne nous comprend, » a déclaré M. Ghandour. « Les discussions concernant l’aide humanitaire ont encore lieu dans des clubs relativement exclusifs, » a dit à IRIN l’associée en recherche au GGPi, Claudia Meier. Et «si vous voulez en faire partie, vous êtes tenu de respecter les mêmes règles et de parler la même langue, » a ajouté M. Ghandour. « Tout le monde n’en a pas le désir ou la capacité.»

Les responsables de l’ONU admettent, par exemple, que très peu, parmi les hauts fonctionnaires des Nations Unies, parlent l’arabe. La coordination pose également des problèmes au niveau logistique. Ainsi, en Arabie Saoudite, « il est difficile d’identifier qui est responsable de quelles décisions, car les décisions sont généralement prises à très haut niveau, souvent par le Bureau du Roi, connu sous le nom de Cour royale, » a dit Mme Meier, s’appuyant sur l’étude de cas sur l’Arabie Saoudite du GGPi. Sur le terrain, beaucoup de travailleurs humanitaires musulmans sont prêts à coopérer, mais ne savent tout simplement pas comment procéder.

L’exemple de Mogadiscio

Mogadiscio symbolise toute la complexité des relations. L’OCI y a ouvert un bureau de coordination et créé une alliance de 27 organisations actives dans tout le pays, y compris dans les zones du sud qui sont aux mains d’Al-Shabab.

L’OCI organise des réunions et a mis en place un mini système de groupes sectoriels : l’Union des médecins arabes est responsable du secteur de la santé et le Croissant-Rouge du Qatar dirige les activités de distribution alimentaire.

Alors qu’OCHA s’est dit satisfait de cette décision, certains responsables des Nations Unies ont fait part à IRIN d’une crainte, en particulier aux sièges à New York, que l’OCI ne soit en train d’essayer de créer une structure de coordination parallèle. Mais l’OCI affirme ne pas être en concurrence avec les Nations Unies. «Personne ne peut prétendre faire mieux dans le domaine humanitaire que les Nations Unies» a dit à IRIN Atta Elmanan Bakhit, secrétaire général adjoint chargé des affaires humanitaires de l’OCI. «Vous avez le savoir-faire. Vous avez plus de ressources. Vous avez une longue histoire du [travail] humanitaire. L’acteur principal de l’humanitaire sera toujours les Nations Unies.»

Ahmed Adam, directeur du bureau de l’OCI à Mogadiscio, a indiqué que l’un des objectifs de l’OCI était de pallier les vides laissés par l’ONU en raison de l’impossibilité d’accéder à certaines régions de la Somalie qui sont hors-limites pour le personnel onusien. « La coordination des Nations Unies a du mal à couvrir la plus grande partie des zones concernées, pour des raisons de sécurité, » a t-il dit à IRIN. « C’est pourquoi nous essayons de jouer un rôle complémentaire, afin d’améliorer les activités humanitaires. Nous partageons l’information et les problèmes avec OCHA en nous rencontrant à intervalles réguliers. La coopération entre l’OCI et les agences onusiennes permet de s’attaquer aux problèmes rencontrés par les acteurs humanitaires, notamment dans cette période de crise. »

Une croissance rapide

Etant donné la récente explosion des interventions humanitaires par les pays de la région, il est devenu de plus en plus urgent de résoudre ce problème de coordination. « Nous assistons à un engagement progressif, mais en constante augmentation, des pays du Moyen-Orient dans l’action humanitaire internationale, à la fois comme donateurs et comme soutiens des politiques adoptées, » a déclaré Robert Smith, responsable de la section des procédures d’appel globales à OCHA.

Dans un paysage humanitaire en pleine évolution où figurent de plus en plus des États non-occidentaux comme le Brésil et l’Inde, une série de donateurs arabes (Arabie Saoudite, EAU, Qatar, Koweït et Oman) représentent près des trois quarts des contributions provenant des pays non inclus dans l’Organisation de coopération et de développement économiques (l’OCDE). Selon un rapport de Development Initiatives, un organisme de surveillance de l’aide humanitaire, ces pays ont versé plus de 3,2 milliards de dollars d’aide durant les dix dernières années.

« Les pays du Golfe sont les leaders d’une nouvelle phase importante dans les affaires humanitaires, » a déclaré Valérie Amos, coordonnatrice des secours d’urgence et Secrétaire générale adjointe des Nations Unies aux affaires humanitaires, au cours d’une réunion de partage d’information au Koweït en septembre. Elle a fait remarquer que la communauté humanitaire était confrontée à « des défis sans précédent, notamment dans le monde islamique. »

Au cours des dernières années, une grande partie des crises ont affecté des populations musulmanes ; ce fut le cas entre autres du séisme de 2003 à Bam en Iran, du tsunami de 2004 en Asie du sud-est, du séisme de 2005 au Pakistan, de l’attaque de Gaza à la fin 2008 et des inondations de 2010 au Pakistan. Dans toutes ces crises, les donateurs musulmans et arabes ont versé des contributions importantes.

« Ces États veulent se positionner sur le plan régional et dans l’arène internationale en tant que contributeurs de l’effort humanitaire ; ils cherchent à se faire reconnaître comme des puissances émergentes, voire de même niveau, sur la scène mondiale, » a noté Mme Meier. En 2008, l’OCI a créé un Bureau des affaires humanitaires. La même année, les EAU ont créé un Bureau de la coordination de l’aide étrangère. Le Qatar a nommé un ministre d’Etat de la coopération internationale. Durant les dernières années, les efforts des Nations Unies pour intégrer cette partie du monde semblent être efficaces.

Selon M. Smith, les Etats membres de l’OCI ont versé une contribution de 594 millions de dollars aux appels d’aide humanitaire lancés aux pays musulmans durant la dernière décennie. Afin de montrer qu’elle était disposée à transférer des fonds aux agences multilatérales, l’Arabie Saoudite a donné au PAM un demi-million de dollars en 2008 durant la crise alimentaire mondiale. En 2010, elle a été, avec 50 millions de dollars, le principal contributeur unique – au niveau mondial – du Fonds de réponse d’urgence en Haïti. En 2011, le Koweït a versé une somme record de 675 000 dollars au Fonds Central de réponse d’urgence, dont il est désormais, ainsi que le Qatar, membre du groupe consultatif.

La Somalie modifie la dynamique de l’aide humanitaire ?

Mais la famine qui a frappé certaines régions de Somalie semble avoir modifié la dynamique. Si l’on considère l’aide en pourcentage du Produit intérieur brut (PIB), plusieurs pays du Moyen-Orient ont été plus généreux que les donateurs traditionnels, mais les contributions au système multilatéral ont été limitées.

Les 60 millions de dollars accordés au PAM et à l’OMS par l’Arabie Saoudite pour la crise somalienne étaient « un début », selon Mme al-Gasseer de l’OMS, mais ce n’est pas l’engagement multilatéral qu’espéraient les agences onusiennes. Sur les presque 17 millions de dollars que les EAU ont déclarés au Bureau de la coordination de l’aide étrangère du gouvernement comme contribution à la situation d’urgence dans la Corne de l’Afrique, seuls 10 000 dollars sont reconnus comme étant passés par les canaux multilatéraux, par l’intermédiaire de la Fédération Internationale de la Croix-Rouge.

Pour les observateurs, des puissances concurrentes comme le Qatar et la Turquie ont vu l’engagement humanitaire comme une opportunité de servir des intérêts de politique étrangère et de montrer leur force. Dans un récent article sur le site ForeignPolicy.com, le Premier ministre turc, Recep Tayyip Erdogan, s’est enorgueilli du chiffre des donations collectées pour la Somalie le mois dernier, un chiffre s’élevant à plus de 280 millions de dollars.

Mais dans tous les efforts fournis sur le terrain, la coordination n’a pas toujours été une priorité. «Tous les acteurs de terrain sont très occupés, » a dit à IRIN M. Oruç d’IHH. « Ils n’avaient pas le temps de faire des réunions de groupes sectoriels.» Certains reconnaissent que la culture du travail en commun n’existe tout simplement pas : « C’est une nouvelle façon de penser, au moins dans les pays du Golfe, » a indiqué Mme al-Gasseer de l’OMS. Elle a également souligné un autre problème : la charité est une obligation dans l’Islam, mais les gens veulent souvent que leur zakat (charité) serve à quelque chose de tangible.

« Tous les gens à qui nous parlons [veulent] construire des hôpitaux, parce qu’un hôpital est quelque chose de physique, de visible. Et la distribution de médicaments est appréciée de tous, » a t-elle dit à IRIN. Mais dans leur précipitation, beaucoup d’ONG et d’associations caritatives ne se préoccupent pas de savoir si le personnel pour faire marcher l’hôpital sera disponible, si l’espace de stockage, l’électricité seront suffisants, comment le matériel sera distribué et à qui, a t-elle ajouté.

En Somalie et en Libye, cela a eu pour résultat que des hôpitaux ont été construits l’un à côté de l’autre, qu’on a laissé périmer des médicaments et qu’on a vu des excès de services dans un domaine, alors que d’autres domaines étaient complètement négligés. « Si nous ne prenons pas des mesures sévères, le résultat pourrait être très, très dangereux, » a t-elle déclaré à ses homologues arabes à la conférence qui s’est tenu au Koweït.

Comment aller de l’avant

Malgré les défis, on assiste aujourd’hui à des efforts renouvelés pour relancer le dialogue entre les deux parties. Des ONG du Moyen-Orient admettent qu’elles ont manqué de professionnalisme par le passé. Convaincues que leurs antécédents culturels et religieux leur confèrent une aptitude unique à aider leurs semblables, elles ont demandé aux Nations Unies de les aider à renforcer leurs capacités. « Les organisations arabes et musulmanes ont l’accès que les autres n’ont pas et la culture que les autres n’ont pas. Ce qu’il nous faut faire, c’est les équiper pour qu’elles deviennent des acteurs internationaux permanents, » a dit aux participants de la conférence Hany El-Banna, directeur du Forum humanitaire, une organisation visant à améliorer le dialogue entre les associations des pays musulmans et leurs homologues du système multilatéral.

«Nous devons exploiter l’expérience de l’ONU, » a ajouté M. Bakhit de l’OCI. «Nous avons besoin de l’aide de l’ONU. C’est indéniable.» «Une meilleure intégration donnerait au système humanitaire une plus grande légitimité» a écrit le GPPi dans son étude. «Elle permettrait aussi au système humanitaire d’élargir sa connaissance des cultures et fournirait la base d’une interaction digne et efficace avec les populations et les gouvernements affectés.»

Suite aux manifestations du Printemps arabe en faveur de la démocratie, il est d’autant plus important de s’engager dans cette voie. « Le soulèvement du monde arabe requiert de nouveaux modes de pensée et d’action, une meilleure coopération avec les ONG et la société civile dans les pays du Moyen-Orient et le soutien d’organisations régionales comme l’OCI et [la Ligue des États arabes] », écrit Abdul Haq Amiri, directeur du bureau régional d’OCHA pour le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord dans le numéro de juillet du magazine Humanitarian Exchange (Échange humanitaire). «Il nous faut faire un effort pour aller à la rencontre de ces organisations selon leurs propres termes, être attentifs à leur interprétation des affaires humanitaires et chose essentielle, parler leur langue.»

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