Les relations entre les ONG et le gouvernement canadien : entre pragmatisme et idéologie

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© IRIN

Les rapports entre les organisations non-gouvernementales (ONG) humanitaires et le gouvernement canadien peuvent être analysés de différentes manières. Pour mieux les comprendre, il est essentiel de saisir les contextes politique, domestique et international dans lesquels s’opère cette relation. Pour ce faire, nous proposons d’aborder brièvement l’historique de l’émergence de l’humanitaire au Canada, afin d’en arriver à contextualiser la dynamique actuelle. L’objectif de ce texte étant de caractériser certains des facteurs qui déterminent la relation entre les ONG et le gouvernement canadien.

 L’émergence de l’humanitaire au Canada s’inscrit tout d’abord dans le contexte de la coopération internationale du début du siècle dernier, alors que les premiers missionnaires canadiens étaient déployés en Amérique latine et en Afrique principalement. L’idée du prosélytisme a progressivement laissé place à une démarche plus séculaire, mais toujours orientée vers une action essentiellement de développement international. Ce n’est que plus tard, avec l’arrivée d’organisations étrangères en sol canadien, que l’action humanitaire du Canada a réellement pris forme(1).

L’histoire récente de l’humanitaire canadien a ainsi été largement influencée par les deux courants humanitaires dominants, soit le courant anglo-saxon et le courant sans-frontiériste français. On constate en effet que la grande majorité des organisations canadiennes ayant une vocation humanitaire sont d’origine européenne (Médecins Sans Frontières, Médecins du Monde), du Royaume Unis (OXFAM, Save the Children) ou américaine (CARE, Vision Mondiale)(2). La plupart du temps, l’établissement de succursales en sol canadien avait pour objectifs la levée de fonds et le recrutement pour l’envoi de coopérants à travers les fédérations internationales. Aujourd’hui, la plupart des organisations se sont affranchies de leur bureau fondateur, quoique le degré d’indépendance puisse varier en fonction des capacités financières ou de mise en œuvre des projets(3).

Le génocide rwandais (1994), l’ouragan Mitch en Amérique centrale (1998) et le conflit dans les Balkans (1999) sont trois crises qui ont été particulièrement médiatisées au pays et qui ont sensibilisé le public canadien aux catastrophes humanitaires. De ce fait, plusieurs organisations canadiennes ont amorcé leurs activités humanitaires internationales à cette période.

Une relation ambiguë

Le débat qui aborde les motivations et les intérêts de l’aide humanitaire du Canada est toujours en cours. Si certains sont d’avis que le Canada est motivé par ses intérêts en politique étrangère, d’autres croient encore à l’influence du caractère humaniste et pacifiste de l’époque où Lester B. Pearson était au pouvoir(4). Le mythe relié à cette dernière conception est encore puissant dans l’imaginaire collectif canadien(5). En conséquence, il semble qu’il y ait un fort décalage entre la réalité des interventions internationales du Canada et la compréhension du public face à celle-ci. Par exemple, la rhétorique du rôle du Canada en Afghanistan est souvent essentiellement associée au processus de démocratisation et d’aide aux populations de ce pays, alors que les forces armées canadiennes sont engagées dans les combats directs depuis le début des hostilités en 2001.

Ce contexte façonne les relations entre le gouvernement et les organisations humanitaires canadiennes. Ces relations sont également influencées par au moins deux facteurs. Le premier porte sur l’approche intégrée de la politique internationale du Canada. Le gouvernement canadien a en effet mis en avant une politique d’aide internationale pan-gouvernementale qui vise à mettre en commun les ressources de plusieurs ministères dont celui des Affaires étrangères (MAECI), de la Défense nationale (MDN) et de la Coopération internationale(6). Cette approche est particulièrement utilisée en Afghanistan et en Haïti qui sont aujourd’hui les deux premiers pays bénéficiaires de l’aide canadienne(7). Cette approche intégrée dilue la rhétorique humanitariste, et donne priorité aux approches sécuritaires. Les ONG canadiennes se voient donc en rapport avec une politique étrangère fortement influencée par les intérêts de la sécurité nationale et de la lutte contre le terrorisme.

Parallèlement à ce contexte, il faut noter que le gouvernement canadien continue de soutenir plusieurs initiatives humanitaires. Il promeut notamment la mise en place du financement du « 1$ du public pour 1$ du gouvernement ». Les ONG sont ainsi encouragées à obtenir des fonds du public qui sont doublés par le gouvernement canadien pour certaines crises humanitaires(8).

Le deuxième facteur d’influence réside dans le fait que, comme puissance moyenne, le Canada a toujours cherché à s’inscrire dans une forme de multilatéralisme afin de pouvoir utiliser les organisations multilatérales comme levier d’influence pour ses intérêts. Cela va de pair avec sa volonté d’élaborer, avec plus ou moins de succès, une rhétorique distincte de celle de son puissant voisin américain(9). De ce fait, l’aide humanitaire canadienne se canalise partiellement dans des agences onusiennes.

C’est dans ce contexte alambiqué que se façonne la relation entre les ONG et le gouvernement canadien. Ce rapport doit être considéré sur deux niveaux. D’une part, au niveau des enjeux strictement humanitaires, les ONG canadiennes semblent avoir développé une relation très pragmatique avec le gouvernement. Ce pragmatisme est notamment construit sur des relations contractuelles pour l’obtention de financement et sur les cadres de gestion axés sur les résultats. Certaines des plus importantes organisations ont notamment uni leurs efforts de recherche de financement en créant la Coalition humanitaire qui vise à mutualiser la levée de fonds lors de catastrophes majeures(10).

D’autre part, il semble que les ONG ont plus de difficultés dans leurs relations en ce qui concerne les enjeux développementaux de leurs programmes. Plusieurs cas complexes ont été recensés ces dernières années. Par exemple, certaines organisations, telles que Kairos et Alternatives, se sont simplement vues couper leur financement parce qu’elles n’étaient pas alignées sur la politique d’aide du gouvernement canadien. Ces deux organisations avaient notamment des programmes de soutien aux communautés palestiniennes qui ne semblent pas concorder avec l’idéologie politique du Canada pour cette région(11). D’autres ONG ne peuvent plus compter sur le gouvernement canadien pour financer leurs projets de santé maternelle. Certains projets visaient à aider les femmes victimes de crimes sexuelles ou atteintes du VIH afin de leur permettre d’avoir accès à l’avortement légal et sécuritaire.

En refusant les financements aux programmes d’avortement légal à l’étranger, l’actuelle administration a mis un terme à l’activité de plusieurs organisations des droits des femmes. Ces organisations ont d’ailleurs dénoncé les coupures en indiquant qu’elles survenaient suite à leur mécontentement face au refus du gouvernement de financer l’avortement à l’étranger(12). Dès lors, d’autres organisations comme Médecins du Monde Canada, qui a construit une grande partie de son expertise sur les programmes de santé maternelle et de lutte contre le VIH, ne peuvent désormais plus compter sur des financements du gouvernement canadien dans ce domaine.

Ainsi, cette relation s’inscrit surtout dans la perspective où les ONG sont des instruments de la politique étrangère canadienne(13). Les ONG qui ne cadrent pas dans les priorités politiques se voient simplement retirer le soutien gouvernemental. Corrélativement, la dépendance financière des organisations face au gouvernement reste marquée et force une relation inégale. En effet, hormis Vision Mondiale et Médecins Sans Frontière qui réussissent à amasser des dons du public de manière importante relativement à leur budget total, les autres organisations dépendent pour beaucoup des fonds de l’ACDI.

En conclusion, le dialogue et le débat public sont relativement improductifs et les ONG humanitaires qui œuvrent dans des activités de plaidoyer butent souvent devant des portes closes. A cet effet, la Chaire Nicole Turmel sur les espaces publics de l’Université du Québec à Montréal parle même de rétrécissement de l’espace public au Canada(14). Si par le passé les organisations humanitaires ont joué un rôle non négligeable dans le développement de la politique extérieure du Canada, et sur la conceptualisation des programmes d’aide, il semble que cette influence soit aujourd’hui atténuée de par les facteurs présentés ci-dessus(15). Questionnés sur le sujet, certains représentants d’ONG confirment que la dynamique actuelle entre les ONG canadiennes et le gouvernement est effectivement asymétrique. Le doute persiste quant à la sincérité d’un possible dialogue ouvert et constructif. On se retrouve donc dans un contexte où la relation de confiance entre les acteurs de la société civile canadienne et le gouvernement est à (re)construire.

(1) Parallèlement, la politique étrangère canadienne s’est réellement développée dans les années 1960-1970. C’est avec l’arrivée de l’Agence canadienne de développement international (ACDI) en 1968, et plus tard, de son unité d’Assistance humanitaire internationale (AHI), que l’humanitaire canadien a pris un réel essor. Voir David R. Morrison. 1998. Aid and ebb tide : a history of  CIDA and Canadian Development Assistance. Wilfrid Laurier University Press and North South Institute. 602 p. Voir également le site de l’ACDI.

[2] Il faut noter que d’autres organisations ont été fondées plus tôt dans l’histoire. C’est le cas de la Croix Rouge canadienne qui a été créée au début du siècle, mais qui a longtemps eu une vocation domestique. Bien qu’elle ait collaboré à l’action internationale durant la Deuxième Guerre mondiale, ce n’est que dans les années 1970 et 1980 que des fonds ont été consacrés à des activités internationales.


(3) Certaines organisations dépendent encore financièrement ou opérationnellement de leurs bureaux européens. Inversement, Vision Mondiale Canada, la Croix Rouge canadienne et CARE Canada sont les trois plus importantes organisations non gouvernementales au Canada en terme de financements et elles jouissent d’une influence significative dans leur fédération respective. Les activités strictement humanitaires de Médecins Sans Frontières Canada lui donnent cependant le second rang dans cette catégorie d’activités, entre CARE Canada et Vision Mondiale (statistiques budgétaires 2009-2010).

(4) Pour une analyse sur l’intérêt de la politique humanitaire du Canada, voir Pierre Beaudet, « L’intervention humanitaire canadienne : Entre l’instrumentalisation et le soutien aux populations en détresse », Géostratégique, 16, 119-133. 2007.
(5) Ce mythe est notamment lié au rôle du Canada pendant la Crise de Suez et l’obtention du prix Nobel de 1957 par Lester Pearson. Voir Justin Massie et Stéphane Roussel, « Au service de l’unité : Le rôle des mythes en politique étrangère canadienne », Canadian Foreign Policy, vol. 14, no 2, Carleton University, Printemps 2008.

(6) Voir la description de la politique pan-gouvernementale en Haïti sur le site du gouvernement du Canada.

(7) Voir les données statistiques de l’aide canadienne au développement

[8] Voir notamment la politique des dons mise en place lors du tremblement de terre en Haïti et au Pakistan.

(10) Les organisations membres de la coalition sont CARE Canada, OXFAM Canada et OXFAM Québec, Save the Children Canada et Plan. Voir le site Internet de la coalition.
 
(11) Pour l’information sur Kairos, voir le texte du discours du ministre Jason Kenney dans le Toronto Star du 30 décembre 2009. Pour l’information sur Alternative, voir les informations dans Le Devoir du 7 décembre 2009. 


(12) Voir Le Devoir du 5 mai 2010. 

(13) Fait à remarquer, le gouvernement canadien utilise la terminologie  « organisations de bienfaisance » ou « organisations de charité » pour faire référence aux organisations non gouvernementales. Voir entre autres le site du gouvernement fédéral.


(14) Les organisations de coopération canadienne sont regroupées sous le Conseil canadien de la coopération internationale (CCCI). Cette dernière, qui avait entre autres pour mandat la réalisation de plaidoyer politique, s’est également vue couper son financement en 2010. La Chaire Nicole Turmel sur les espaces publics de l’Université du Québec à Montréal fait l’historique de cet enjeu


(15) Pour une revue du rôle des organisations non gouvernementales canadiennes, voir Dominique Caouette, 2008, « Les organisations non gouvernementales canadiennes : bilan et perspective ». Dans François Audet, Marie Ève Desrosiers et Stéphane Roussel, L’aide canadienne au développement, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 352 pages.