Pour améliorer les relations Etat français/ONG humanitaires : tête-à-tête ou « Grenelle »?

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Alors que dans la conception volontariste traditionnelle de l’intérêt général, le service public a une place centrale, d’aucuns, dans le domaine humanitaire, soutiennent que le fait d’être opérateur d’une politique publique, c’est-à-dire, pour faire simple, bénéficier de fonds publics pour une mission donnée, suffit à faire de l’opérateur, soit-il privé, un acteur de l’intérêt général; d’autres estiment dans leur for intérieur que la noblesse des sentiments s’exprimant dans une activité relevant de la solidarité suffit à qualifier l’intérêt général. C’est ainsi que l’on voit fleurir en France une multitude d’associations humanitaires qui se revendiquent de l’intérêt général et consécutivement s’autorisent à émettre des attestations fiscales au profit de leurs donateurs, symbole – s’il en est  – voire privilège, de l’intérêt général.

En fait, le débat  ne se réduit pas à des affrontements de bons sentiments ou en une simple approche technique de la défiscalisation des dons au motif que des textes fiscaux donnent une définition de l’intérêt général et de l’humanitaire. Les questions sont complexes car elles visent des situations particulières de terrain, touchent non seulement au domaine d’activité des ONG, au territoire de leurs interventions, à leurs ressources et donc à leur indépendance, mais aussi plus largement à leur statut et à leur rôle par rapport à l’Etat, aux collectivités infra-étatiques, aux services publics et à la Fonction publique. Le débat est donc politique car il aborde notamment « (…) le recensement de grandes fonctions collectives indispensables à la cohésion sociale (1)».

Une chose est certaine, en participant aux débats sur le sujet de l’intérêt général, les acteurs humanitaires  illustrent fort bien ce que le Conseil d’Etat a noté dans un rapport public publié en 1999: « (…) La conception de l’Etat ordonnant de l’extérieur la société civile laisse place à une représentation nouvelle d’un Etat qui arbitre entre les intérêts ». (…) le débat sur l’intérêt général n’est pas seulement l’affaire des pouvoirs publics. Il concerne, en réalité, chaque citoyen (2)».

Cela étant, notre propos est moins de revisiter les notions que de faire un point récent sur la place que des responsables d’ONG humanitaires entendent occuper dans la définition et la mise en œuvre de ce que certains d’entre eux nomment « une politique humanitaire ». Pour ce faire, on s’appuiera – en le commentant – sur le rapport « Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et post-crise (3)» rédigé par Alain Boinet, Directeur-fondateur de Solidarités International, et  Benoît Miribel, Directeur de la Fondation Mérieux et  Président d’Action Contre la Faim depuis 2010.

Après avoir mis en lumière des éléments qui poussent au rapprochement ONG humanitaires/Etat, nous analyserons la forme que pourrait prendre ce rapprochement.  Nous tenterons de voir enfin si le Parlement entend rester à l’écart du potentiel tête-à-tête Etat/ONG humanitaires.

La « Maturité » dans les relations ONG humanitaires/Etat est-elle l’expression d’une reconnaissance mutuelle, teintée d’intérêts communs?

En juillet 2009, le Ministre des Affaires étrangères et européennes Bernard Kouchner a commandé, par lettre de mission, le rapport « Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et post-crise » à deux personnes dont il  « apprécie (4)» l’expérience dans l’action humanitaire. On pourrait en conclure que ledit rapport ne peut pas a fortiori être le reflet objectif des relations entre l’Etat et les ONG humanitaires, et ce d’autant plus, qu’en avant-propos, Alain Boinet et Benoît Miribel ont pris les précautions habituelles en rappelant que l’étude n’engage que ses deux auteurs. En fait, il n’y a pas lieu d’aller jusque-là. En effet, les deux auteurs ont tenu à souligner que le rapport  « reflète (…) les nombreux entretiens qu’ils ont menés dans cadre de cette étude (5)» et il est vrai que ce rapport n’a pas été chahuté lors de sa présentation à la Conférence nationale humanitaire (CNH) qui s’est tenue à Paris le 16 novembre 2011 sous la Présidence d’Alain Juppé, Ministre d’Etat, Ministre des affaires étrangères et européennes, en présence de très nombreux acteurs humanitaires. Néanmoins, il n’est jamais inutile de citer Rony Brauman pour qui MSF « se singularise (…) par sa volonté de se placer non pas à l’écart mais à la périphérie du cercle institutionnalisé des acteurs de l’aide (6)».

En tout état de cause, le rapport Boinet/Miribel est déjà intéressant en soi car il constitue  une expression supplémentaire d’une capacité à échanger entre acteurs de différentes sphères. Il est même le produit d’une « maturité » dans les relations Etat/ONG, pour reprendre un terme employé par Alain Boinet lors de la CNH.

Mais cette maturité, qui repose certainement sur l’âge des ONG – Action Contre la Faim (ACF), Médecins du Monde (MDM), Solidarités international (SI) ont trente ans, Médecins Sans Frontières (MSF) quarante – leur développement, leur expérience précieuse du terrain et le poids acquis dans l’opinion publique via les donateurs, la publicité et les actions de plaidoyer, est aussi l’expression d’une reconnaissance mutuelle, teintée d’intérêts communs. En effet, pour Alain Boinet et Benoît Miribel « L’humanitaire a dû évoluer pour mieux répondre aux besoins des populations affectées, de plus en plus nombreuses. D’autres types d’acteurs se sont impliqués dans l’aide humanitaire, qu’il s’agisse des forces armées, des collectivités locales, des entreprises avec leurs fondations ou encore des grandes institutions caritatives traditionnellement plus orientées vers le développement (7)». Leurs perceptions vont dans le sens de celles formulées en 2003 par Robert Sebbag, alors Directeur de la communication du Groupe Aventis Pasteur, mais aussi ancien Secrétaire général d’ACF, dans un rapport remis à Renaud Musellier, Secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères: « C’est donc sans naïveté que les ONG reconnaissent la dimension humanitaire de la diplomatie de tout Etat, et du gouvernement français en particulier. De cette reconnaissance découle l’attente d’une aide financière, logistique et diplomatique (8)».

L’idée d’un intérêt partagé existe bien entendu du côté de l’Etat: « (…) une partie de l’aide publique au développement est mise en oeuvre sur le terrain par des acteurs non gouvernementaux », (…) « ces acteurs contribuent à la visibilité de la France sur le terrain, y compris dans les zones les plus reculées (9)». Selon les orientations de la politique française en faveur du développement, qui n’est pas dénuée de lisibilité contrairement à ce que laissent parfois entendre Alain Boinet et Benoît Miribel, « la France doit pouvoir répondre efficacement aux crises, quelle que soit leur nature (naturelle, militaire, politique…) en allouant rapidement des moyens humains et financiers adaptés aux besoins urgents des populations touchées mais également en accompagnant les processus de sortie de crise (10)». D’une manière générale sur les efforts de lisibilité en matière d’action politique, on soulignera l’apport des outils de pilotage issus de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

On peut se demander toutefois si ce n’est pas surtout la teneur des enjeux qui rapproche ainsi les acteurs publics et privés. En effet, Alain Boinet et Benoît Miribel font état d’enjeux majeurs à affronter: défense de l’Espace humanitaire, insécurité des personnels humanitaires, distinction entre acteurs militaires et humanitaires,  Réforme des Nations Unies…?  On ne peut répondre que par l’affirmative si l’on rajoute à cette liste les menaces ou opportunités de la mondialisation, mises en avant par des responsables d’ONG humanitaires, comme Pierre Micheletti: « De l’ensemble des constats et des analyses peut naître une opportunité extraordinaire: celle de trouver sa place dans le nouvel équilibre mondial (11)».

Autrement dit, les ONG françaises semblent craindre pour leur puissance, déjà très relatives par rapport aux grandes ONG telles CARE, World vision, OXFAM, comme, toutes proportions gardées, la France s’interroge sur  son leardership. A traîner dans les coulisses des ONG, on a le sentiment que l’arrivée de nouveaux bailleurs et ONG du Sud – Brésil, Chine, Inde… – n’est pas totalement étrangère à la volonté de certains de   rapprocher les ONG humanitaires de l’Etat français, comme s’il fallait affronter ensemble des défis de puissance, plus encore à l’heure des contraintes budgétaires. Mais nous nageons alors en plein paradoxe: des ONG nées de la mouvance des “french doctors” bousculées par la mondialisation; des partenariats ONG et Etat français comme réponse potentielle aux défis, à un moment où pourtant certains, à nouveau comme Pierre Micheletti, revendiquent une nécessaire “déoccidentalisation”: « Ne laissons pas l’action humanitaire se figer dans un anachronisme, né d’une incapacité à liquider son ethnocentrisme originel. Tel est son nouveau défi (12)».

Ce paradoxe conduit jusqu’à douter de la pertinence de la stratégie parallèle défendue par des dirigeants qui estiment que les ONG, gardiennes des valeurs de neutralité et d’indépendance, en renforçant des partenariats publics/privés, répondent aussi à la question de Jean Ziegler: « Comment responsabiliser l’Occident et le contraindre à respecter ses propres valeurs? (13)».

Rapprochement Etat français/ONG humanitaires:
partenariats ou entre-deux?

Alain Boinet et Benoit Miribel vont loin dans leurs propositions rejoignant là l’idée que le débat sur l’intérêt général est politique. Ils rappellent que des pays comme la Grande Bretagne ou encore l’Allemagne ont adopté « une politique humanitaire (14)» et souhaitent, en reprenant des termes tirés du « Livre blanc » du MAEE  que la France soit «en mesure de rendre lisible sa politique humanitaire dans le cadre d’une « politique extérieure ouverte, transparente et contrôlée (15)».

Ils demandent que soit conçu « avec les principaux acteurs humanitaires français un document cadre de référence de la « politique humanitaire de la France » permettant d’affirmer et de rendre lisible la stratégie choisie et les moyens prévus pour être mis en oeuvre en matière d’intervention dans les contextes de crise et post-crise (16)». Ils souhaitent que soit affirmée «l’importance de ce document cadre, d’abord par son adoption en Conseil des Ministres, puis par sa présentation au Parlement sous la forme d’une « Déclaration sur la Politique humanitaire de la France 2010/2013 (17)» et enfin que soit hissé « à un niveau supérieur le statut de la « Déclaration de Politique humanitaire » à travers d’une Loi-cadre (18)».

Les recommandations sont générales, mais puisque Alain Boinet et Benoit Miribel ont présenté devant la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme leurs propositions, on trouve quelques précisions sur cette Loi-cadre dans un « avis sur l’action humanitaire française » adopté le 31 mars 2011 par l’Assemblée plénière, assemblée à laquelle participe de nombreuses grandes ONG: « La CNCDH, (…), recommande (…): L’adoption par le Parlement d’une loi-cadre pluriannuelle relative à la stratégie de l’action humanitaire de notre pays, menée par l’Etat en tant qu’acteur et bailleur de fonds. Cette loi devrait rappeler les principes sous l’égide desquels la France place son action humanitaire et les obligations internationales auxquelles elle a souscrit, notamment au titre du droit international humanitaire, de sa promotion et de sa diffusion. (…) (19)».

Bien que dans le rapport, il soit fait référence au Parlement au moins à deux endroits, on a le sentiment que les auteurs privilégient plutôt un tête-à-tête, voire un entre-deux MAEE/grandes ONG. L’idée d’un rôle d’orientation dévolu au Parlement se retrouve en conclusion du rapport Boinet/Miribel: « Cela implique un rôle actif du Parlement dans les questions de politique extérieure et, par voie de conséquence, dans les orientations de la politique humanitaire française qui doit s’insérer dans les axes définis au sein de l’Union Européenne par les Etats membres (20)».

Au Parlement donc les grands principes, aux ONG humanitaires et au MAEE le reste.  Cette approche peut s’expliquer en raison des compétences du Parlement et de l’urgence,  et de plaider au nom du professionnalisme des ONG qui en outre, rappelons-le, s’érigent en gardiennes dans le feu de l’action des valeurs notamment d’indépendance et de neutralité, valeurs qu’elles ont porté lors de l’établissement du « Consensus humanitaire européen (21)». Mais cela s’explique aussi à l’aune de la construction européenne. En effet, les ONG humanitaires françaises sont habituées au guichet ECHO, qui est l’un des grands bailleurs au monde dans le domaine humanitaire avec près d’un milliard d’euros. Elle sont influencées  par la culture européenne de libre concurrence et du recours aux opérateurs privés.

S’il est vrai que les rapporteurs sont notamment pour le renforcement  « de la formation professionnelle  des personnels du MAEE aux enjeux humanitaires, » « du statut et des compétences des attachés humanitaires (22)», veulent « à l’image du dispositif « France Volontaires », (…) « faciliter l’engagement de jeunes volontaires (23)», ils ne plaident pas pour autant pour un Service public et une Fonction publique de l’humanitaire à la française. Lors de leur benchmarking, Alain Boinet et Benoît Miribel évoquent au contraire un ministère à l’anglaise, tel DFID (Department for international development) qui, rappelons-le, dispose d’une cinquantaine d’agences dans le monde, emploie plus de 2 000 collaborateurs et a été doté, toujours selon Alain Boinet et Benoît Miribel d’un « budget d’assistance humanitaire de (…) de 381 millions de livres pour l’année budgétaire d’avril 2007 à avril 2008 (24)». Alain Boinet et Benoît Miribel, au sujet de DFID, parlent de « source de réflexion et d’inspiration  (25)». Ils apprécient  à la fois l’aspect guichet de DFID au profit notamment des ONG humanitaire (« Les agences des Nations Unies ont reçu 225 millions de livres, les ONG humanitaires 80 millions de livres  et l’ensemble du mouvement Croix Rouge 65,9 millions de livres (26)») et la volonté de DFID d’associer les ONG en « matière de politique générale, de recherche, de publication. »

Les auteurs aimeraient enfin que cet entre-deux perdure au sein d’« un Comité consultatif Crise et Post crise (27)» présidé par le Ministre d’Etat, Ministre des affaires étrangères et européennes, comprenant notamment le directeur du Centre de crise , le directeur du département post-crise de l’AFD, des ONG humanitaires, la Croix-Rouge française et des grandes fondations.

Si le rapport Boinet/Miribel, à notre sens, n’a pas fait l’objet de réactions  de la part du Parlement, le hasard des calendriers permet pour partie, à travers un débat technique sur l’amendement N°519 relatif aux taux de défiscalisation des dons, de voir comment des députés envisagent les notions de générosité et de mécénat, la place et le rôle des associations. Autrement dit, l’occasion nous est donnée de voir si les députés sont prêts à laisser s’installer un entre-deux entre les ONG et l’Etat.

 Des députés qui ne sont pas prêts à laisser
s’installer un tête-à-tête

Lors du débat à l’assemblée du 15 novembre 2011 (28), Gilles Carrez, le rapporteur général de la commission des finances, a purement et simplement demandé à ses collègues députés si l’Etat avait « encore les moyens d’une telle générosité, alors que les préoccupations de finances publiques l’emportent ». Cette interpellation, qui au demeurant n’a pas abouti, a suscité un émoi certain dans les rangs des ONG présentes le 16 novembre lors de la CNH, dans la mesure où l’amendement N°519, en voulant réduire les taux des réductions d’impôt relatives aux dons, est venu percuter de plein fouet l’une des recommandations du rapport Boinet/Miribel sur la sécurisation du « dispositif fiscal de déduction des dons versés à des actions de solidarité internationale conduites ou financées par les acteurs non gouvernementaux (29)». Jérôme Cahuzac, Président de la commission des finances, a rejoint l’interrogation morale  de son collègue Gille Carrez, qui s’est demandé si « la générosité est (…) liée à l’avantage fiscal », en rappelant que ledit avantage fiscal doit « être raisonnable, donnant ainsi à la générosité et au mécénat leur vraie valeur (30)».

Le député Thierry Benoit lui est allé encore plus loin en proposant de revisiter le rôle des associations : l’amendement «(…) nous donne aussi l’occasion,(…), de nous pencher de plus près sur le rôle tenu par les associations en France. Je crois effectivement qu’il faut distinguer une association à but non lucratif, qui joue un véritable rôle social et de solidarité à travers le pays, d’une association qui s’exerce au lobbying (31)». Le député Henri Nayrou a renchéri: «  Comme M. Pinte, je rappelle que de nombreuses associations remplissent des missions qui relèvent de la responsabilité de l’Etat. (…). Je suis partisan de revenir aux fondamentaux. Il faut considérer la nature des associations, leur philosophie, leur rapport à l’intérêt général. Il y a des associations dont l’apport va de l’utile au futile (32)».

Finalement, si les députés ont été sensibles aux arguments de ceux qui ont clamé que l’amendement faisait courir un risque aux associations en matière de financement et qu’il était mal venu en période électorale, le débat n’en est pas moins clos. Et il pourrait s’avérer particulièrement tendu s’il était placé non pas sous l’égide de l’intérêt général mais sous celui de « l’intérêt supérieur de notre pays (33)» face à la crise des finances publiques, pour reprendre les termes du député François Goulard. Il opposerait alors vivement ceux qui estiment, que « (…) l’ensemble de ces partenariats avec le MAEE, fort utile au demeurant, reste cependant très modeste (…)(34)» à ceux qui, comme Gilles Carrez,  pourraient déclarer: « (…) j’ai été frappé à quel point l’on oubliait de rappeler le soutien massif de la collectivité aux associations, à côté des dons des particuliers. ». (…). « Le soutien de l’Etat est au cœur du dispositif (35)».

 Pourquoi pas un « Grenelle » de l’humanitaire?

M. Gilles Carrez a souhaité « qu’une concertation soit engagée avec les grandes associations, à commencer par les associations caritatives (36)». Ce souhait rejoint les  recommandations d’Alain Boinet et Benoît Miribel et surtout désormais celle d’Alain Juppé qui, à l’issue de la CNH, a dit vouloir: « qu’un «groupe de concertation humanitaire» soit créé pour assurer le travail de fond nécessaire pour que chacun de ces rendez-vous puisse débattre de propositions utiles (37)».

Reste un point, et pas des moindres, sachant désormais que le gouvernement a indiqué « que l’inscription d’orientations relatives à l’action humanitaire de la France dans le Livre Blanc sur la politique étrangère et européenne de la France 2008-2020 rendait inutile l’adoption d’une loi-cadre sur l’action humanitaire et que la création d’une structure fixe de concertation entre les ministères et les acteurs humanitaires ne paraissait pas non plus indispensable (38)». La rencontre doit-elle se limiter aux principaux acteurs humanitaires notamment la douzaine de grandes ONG, les Big Twelve, recensée dans le rapport Boinet/Miribel? Le débat doit-il se limiter aux ONG humanitaires  qui font appel aux budgets publics, dont ceux d’Echo? Quid alors des milliers de petites ONG humanitaires et des citoyens qui les animent. L’émiettement associatif, et peut-être aussi l’ombre de « L’arche de Zoé », doivent-ils priver de parole les milliers d’intervenants humanitaires, qui en outre sont contribuables? Ne peut-on envisager une espèce de « Grenelle (39)» comme l’a suggéré d’ailleurs le député François Goulard au sujet des associations en général?

Ne vaut-il pas mieux un « Grenelle » de l’humanitaire qu’un « Big Twelve »?

 

(1) A. LE PORS. Service public, Fonction publique et Justice administrative. Brest: Editions A.C.I, 2007. p.15
(2) CONSEIL D’ETAT. Réflexions sur l’intérêt général. Rapport public. Paris: Conseil d’Etat, 1999. p.4-5. Disponible sur: http///www.conseil-etat.fr/rapports-et-etudes/interet-general-une-notion-centrale-de-la-.html
(3) A. BOINET, B. MIRIBEL. Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et post-crise. Rapport à M. Bernard KOUCHNER, Ministre des Affaires étrangères et Européennes. Paris: Document de la Conférence Nationale Humanitaire, 2011.
(4) Ibid., p.71.
(5) Ibid., p.2.
(6) R.BRAUMAN. Médecins Sans Frontière ou la politique assumée du « cavalier seul ». www.grotius, mars 2010.
(7) A. BOINET, B. MIRIBEL. Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et post-crise, op.cit.,p.7.
(8) R. SEBBAG. Les moyens de nature à améliorer l’efficacité des ONG françaises dans les interventions d’urgence, conduites avec ou en dehors des services de l’Etat. Paris: Rapport de mission établi à la demande de M. Renaud Muselier, Secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères, novembre 2003. p.8. Disponible sur:  http://www.ladocumentationfrancaise.fr/ezexalead/search?SearchText=sebbag&n=slDocFrancaise.
(9) ETAT.Politique française en faveur du développement. Document de politique transversale. Projet de loi de finances pour 2011. p.12 . Disponible sur: http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/fileadmin/medias/documents /ressources/PLF2011/DPT/DPT2011_politique_francaise_developpement.pdf.
(10) Ibid., p.10.
(11) P. MICHELETTI. Humanitaire s’adapter ou renoncer. Paris: Hachette Livre (Marabout), 2008. p39
(12) Ibid., p.39.
(13) J. ZIEGLER. La Haine de l’occident.Paris: Albin Michel, 2008. p.19.
(14) A. BOINET, B. MIRIBEL. Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et post-crise, op.cit.,p.69.
(15) Ibid., p.69.
(16) Ibid., p.64.
(17) Ibid., p.64.
(18) Ibid., p.64.
(19) CNCDH. Avis sur l’action humanitaire française. Disponible sur: http://www.cncdh.fr/IMG/pdf/11.03.31_Avis_sur_l_action_humanitaire_francaise.pdf
(20) A. BOINET, B. MIRIBEL. Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et post-crise, op.cit.,p.69.
(21) CONSEIL. Le consensus européen sur l’aide humanitaire. Déclaration commune du Conseil et des représentants des gouvernements des Etats membres réunis au sein du Conseil, du Parlement européen et de la Commission européenne. Journal officiel de l’Union européeene, 2008/C 25/1, 30.01.2008. Disponible sur: http://ec.europa.eu/echo/policies/consensus_fr.htm.
(22) A.BOINET, B. MIRIBEL. Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et post-crise, op.cit.,p.64.
(23) Ibid., p.67.
(24) Ibid., p.31.
(25) Ibid., p.32.
(26) Ibid., p.32.
(27) Ibid., p.67.
(28) ASSEMBLEE NATIONALE. Deuxième séance du mardi 15 novembre 2011. Disponible sur: http://www.assemblee-nationale.fr/13/cri/2011-2012/20120054.asp.
(29) A.BOINET, B. MIRIBEL. Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et post-crise, op.cit.,p.65.
(30) ASSEMBLEE NATIONALE. Deuxième séance du mardi 15 novembre 2011. Disponible sur: http://www.assemblee-nationale.fr/13/cri/2011-2012/20120054.asp.
(31)  Ibid.
(32) Ibid.
(33) Ibid.
(34) A.BOINET, B. MIRIBEL. Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et post-crise, op.cit.,p.26.
(35) ASSEMBLEE NATIONALE. Deuxième séance du mardi 15 novembre 2011. Disponible sur: http://www.assemblee-nationale.fr/13/cri/2011-2012/20120054.asp.
(36) Ibid.
(37) A.JUPPE. Clôture de la conférence nationale humanitaire. Intervention du Ministre d’Etat, Ministre des Affaires étrangères et Européennes, Alain Juppé. Disponible sur: https://pastel.diplomatie.gouv.fr/editorial/actual/ael2/bulletin.asp?liste=20111117.html#Chapitre5.
(38) CNCDH. Conférence nationale humanitaire. Actualités, 18 11 2011. Disponible sur: http://www.cncdh.fr/article.php3?id_article=880.
(39) ASSEMBLEE NATIONALE. Deuxième séance du mardi 15 novembre 2011. Disponible sur: http://www.assemblee-nationale.fr/13/cri/2011-2012/20120054.asp.