Quel futur de l’action humanitaire ?

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Dans ce texte, Wolf-Dieter Eberwein, le président de VOICE, s’interroge sur le devenir du système humanitaire international. A la lecture du passé et du présent… “Les contours, mais aussi les frontières, de ce que l’humanitaire sera (ou ne sera pas) pour les deux ou trois décennies à venir se façonnent ainsi sous nos yeux” (Ph. Ryfman, Une histoire de l’humanitaire, Edition La Découverte, 2008)…

Le futur : impossible de le déchiffrer ?

Si Raymond Aron avait raison, que les hommes font l’histoire mais ne savant pas quelle histoire ils font, il serait effectivement futile de se poser la question des futurs envisageables, voire probables, du système humanitaire international. En réalité la question des futures développements a toujours été au cœur de la politique comme d’ailleurs dans tous les sphères de l’existence humaine. Nous pouvons distinguer deux façons d’affronter cette problématique : du point de vue de l’action que l’on pourrait résumer en termes de volontarisme (tout est faisable) opposé à une attitude résignataire voire défaitiste (on ne peut rien faire) ; du point de vue intellectuel ou analytique en revanche, on peut aborder de façon sérieuse la question soit d’un futur désirable opposé à des futurs envisageables ou même probables.

Ce sont ces deux derniers aspects que nous  allons aborder dans cette analyse. Il est clair que prédire le futur du système international est impossible du fait qu’il dépend des stratégies et des décisions politiques concernant l’action humanitaire  par les états. Ce problème est loin d’être anodin car le secteur humanitaire d’urgence est un secteur économique et politique important. On estime qu’il compte plus de 200.000 emplois et des dépenses de plus de 18 milliards de dollars pour l’année 2009. Derrière ces deux chiffres se cache le malheur de millions de personnes en danger de vie (réfugiés, personnes déplacées internes, enfants femmes, vieillards, sans compter les morts) à cause de catastrophes naturelles et de conflits armés.

Nous allons brièvement retracer l’évolution de ce système humanitaire qui a évolué de façon dramatique depuis les années 1980, d’éclairant brièvement ensuite la qualité des structures, des processus comme de la dimension normative qui, à l’origine était l’humanisation de la guerre comme l’avait désiré Henri Dunant, le fondateur de la Croix Rouge. Ce n’est qu’ensuite que nous allons développer un nombre de scénarios peut-être probables, mais tout au moins envisageables basés sur les tendances observées.

L’évolution du système humanitaire international – les grandes tendances.

Déjà avant la fin de la guerre froide on peut observer un processus d’institutionnalisation de ce système. Au niveau des ONG ce processus s’annonce avec la création du mouvement sans frontiérisme en France. Se forment également des réseaux nationaux incluant les différentes ONG qui en grande partie se convertissent tout au moins partiellement d’ONG du secteur du développement au domaine de l’aide d’urgence. Se forment entre autre aussi des plateformes humanitaires au niveau européen avec VOICE (Voluntary Organizations in Cooperation in Emergencies) et au niveau international avec ICVA (International Council of Volutary Oranizations. Les grandes ONG incluant le CICR comme la Fédération Internationale de la Croix Rouge et du Croissant Rouge s’organisent en plus entre elles au sein du Steering Committee for Humanitarian Response (SCHR).

Au niveau des états sont crées des unités se responsables pour l’action d’urgence (soit au ministère des Affaires étrangères, soit au sein des ministères de développement). Aux Nations unies est crée en 1992 le Département des Affaires Humanitaires, remplacé en 1997 par le Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires OCHA. A sa tête est un secrétaire général adjoint soulignant l’importance de ce domaine. L’Union européenne elle aussi établit en 1992 l’Office d’Aide Humanitaire (ECHO). Depuis 2009 l’aide humanitaire a son propre commissaire avec le titre Coopération Internationale, Aide Humanitaire et Réaction aux Crises.

Vu l’ampleur des budgets, le nombre croissant d’acteurs, de la domination de conflits armés internes et de catastrophes naturelles croissantes en nombre et en ampleur, ceci implique un processus d’adaptation aussi bien au niveau individuel des organisations comme au niveau international. Longtemps les problématiques ayant mobilisé cette communauté tournaient autour de la question comment améliorer l’intervention humanitaire au profit des victimes. Les analyses multiples des problèmes auxquels sont confrontés les acteurs humanitaires aussi bien dans le débat politique comme sur le terrain, le nombre croissant d’évaluations et les documents concernant les leçons apprises en sont la preuve. Ces processus d’adaptation étaient longtemps limités à des activités plus ou moins individuelles avec comme résultat une fragmentation tout au moins partielle au niveau des principes comme des modes opératoires. Ce n’est point une surprise car le monde des ONG est très hétérogène, où chacune essaie de se distinguer des autres. C’est aussi le cas des états qui ne partagent pas les mêmes objectifs à cause de leurs priorités stratégiques et conceptions différentes quoi qu’en même temps ils poursuivent des objectifs en commun.

Pour surmonter ce manque de cohérence globale en 2005 les Nations unies avec le soutien entre autres de la Grande Bretagne et des pays scandinaves ont mis en œuvre une réforme ambitieuse mettant au centre la coordination de l’action humanitaire d’urgence aussi bien au niveau global comme sur le terrain, l’absence de coordination ayant été reconnue comme une des faiblesses centrales de ce système. Néanmoins la mise en place de cette réforme et la façon dont elle est pratiquée a suscité de vives critiques. Le mieux qu’on puisse dire est que les acteurs sont d’accord que ce système devrait être amélioré. Mais le consensus s’arrête là.

Aujourd’hui on pourrait dire que trois grandes tendances peuvent être identifiées : la réforme de la réforme initiale des Nations unies, le rôle de l’action humanitaire dans la « guerre contre le terrorisme » et la préparation à la gestion des grandes catastrophes naturelles prévisibles dans les années à venir. Le tremblement de terre en Haïti et les inondations au Pakistan ont démontré à quoi on pourrait s’attendre dans les années à venir.

Quelques conséquences peuvent déjà être discernées aujourd’hui. En premier lieu c’est la mise en question de ce que l’on peut appeler l’ordre international humanitaire tel qu’il est prescrit dans les Conventions de Genève : en particulier une aide humanitaire impartiale, voire neutre (quoi que ce terme n’apparaît pas dans les conventions), et la protection des populations civiles. Au plus tard depuis la guerre en Afghanistan l’intrusion des militaires et des stratégies politiques met en cause l’action humanitaire n’ayant comme finalité que de sauver les vies des populations en danger. En plus, les bailleurs de fonds allouent leurs ressources en partie en fonction de leurs priorités politiques et non des besoins des victimes. Finalement, les populations civiles sont aujourd’hui la cible prédominante dans les conflits armés en particulier en Afrique et en Asie.

Un état de lieux

Avant de formuler un nombre de scénarios une brève description des états des lieux est présentée. Cette analyse est basée sur le rapport le plus ambitieux publié jusqu’à présent The State of the Humanitarian System de 2010 (ALNAP c/o Overseas Development Institute à Londres). Il est basé sur un sondage d’environs 500 personnes, une centaine d’évaluations récentes, 89 interviews, les résultats d’une enquête auprès de plus de 200 organisations concernant leur ressources humaines et leur budgets et une analyse des flux financiers de l’aide humanitaire globale.

Le rapport structure l’analyse de la performance du système humanitaire à l’aide de six catégories : couverture/adéquation de l’aide, importance/pertinence/efficacité, connectivité et construction des capacités locales, rendre compte/ participation, efficience et cohérence. La synthèse des résultats est réarrangée selon les trois critères suivants : l’ordre international humanitaire, c’est-à-dire le respect pour le droit humanitaire international et les principes de l’action humanitaire ; structures, c’est-à-dire le cadre institutionnel comme déterminante de l‘action humanitaire d’urgence ; processus, c’est-à-dire le fonctionnement et la performance des acteurs.

L’ordre international humanitaire : le droit international humanitaire (DIH) aussi bien par les parties aux conflits comme des donateurs et de leurs forces armées est de moins en moins respecté. En ce qui concerne les ONG, celles-ci ne respectent non plus intégralement le code de conduite et les principes de l’action humanitaire avec comme conséquence de mettre en cause leur indépendance. Deux facteurs seraient la cause de ce développement : d’un côté une réaffirmation de la part des états de leur souveraineté, et de l’autre une approche « whole of government » respectivement les missions intégrées ou le DIH ne joue pas un rôle déterminant. Cette stratégie est appliquée par les Nations unies comme les états avec les Groupes de Reconstruction Provinciaux (PRT) en Afghanistan et envisagée par l’Union européenne.

On observe en réalité trois types d’ordre en fonction du contexte des crises : le cas ou les principes sont plus ou moins respectés, le cas ou les principes sont délibérément ignorés, et – dans le cas des conflits oubliés – l’existence d’un espace de non droit. Même si la performance des acteurs s’améliore en général, elle se dégrade du point de vue du principe de l’humanité. L’action humanitaire grâce à son succès a réveillé la convoitise aussi bien du militaire comme des organisations de la protection civile. Elle est identifiée comme instrument d’une stratégie de « counter insurgency », indépendamment du faite que la réalité afghane démontre l’échec de cette hypothèse. Le problème spécifique de l’application des principes humanitaires dans les catastrophes naturelles est plus ou moins ignoré.

Structures : la dimension structurelle se définit par les rapports entre les acteurs et la configuration institutionnelle. Un premier constat du rapport est le fait que la satisfaction des besoins est en premier lieu déterminée par les fournisseurs de l’aide. Il s’agirait donc d’un système défini par l’offre et non la demande. C’est en effet un problème structurel : l’estimation des besoins constitue une des faiblesses en général car trop d’initiatives parallèles seraient en cours. Néanmoins les auteurs constatent une amélioration dans ce domaine grâce à la création des divers nouveaux fonds. En ce qui concerne le lien entre urgence et reconstruction il est loin d’être satisfaisant ce qui s’explique probablement en partie par le financement et la coordination insuffisante entre les donateurs comme sur le terrain. Néanmoins, la coordination semble définitivement se développer de façon positive accompagnée de charges administratives et fonctionnelles imposées aux ONG de plus en plus lourdes. C’est un facteur qui favorise en réalité les grandes ONG aux dépens des moyennes et petites. L’importance politique accordée à la préparation aux catastrophes est un domaine ou l’action traîne derrière les déclarations. C’est aussi le cas pour l’objectif de renforcer les partenariats avec les acteurs nationaux respectivement locaux. Le déséquilibre entre personnel international et national est toujours dominant.

En termes de conclusions aussi provisoires on peut constater que les structures en place ont été adaptées au fur et à mesure aux problèmes identifiés. On se voit confronté avec le paradoxe que l’ordre international humanitaire semble se dégrader, mais que les structures en revanche favorisent en même temps une amélioration de la performance due à un tournant non négligeable en direction d’une approche managériale, voire technique que favorisent les bailleurs.

Processus : en ce qui concerne l’action humanitaire et la façon dont elle est mise en œuvre, un premier aspect concerne l’accès aux victimes. On peut nommer en premier lieu les barrières bureaucratiques qu’érigent un nombre d’états. Un deuxième problème est lié à l’insécurité sur le terrain. Les attaques des travailleurs humanitaires s’accroissent d’année en année. Ces attaques concernent en premier lieux les ONG et les Nations Unies. En ce qui concerne les ONG en particulier, c’est surtout le personnel local qui est visé. Cette insécurité est liée avec l’intrusion des militaires dans l’action humanitaire. Le Field Manual No. 3-24 de décembre 2006 de l’armée américaine déclare par exemple que l’intégration des efforts civils et militaires est cruciale pour les opérations de COIN (counterinsurgency) lesquelles peuvent inclure comme participants entre autre des travailleurs humanitaires. En ce qui concerne la coordination par les Nations unies on retrouve la critique récurrente que perdure un manque considérable de leadership des coordinateurs humanitaires nommés par les Nations unies. Troisièmement ce problème résulte du fait que beaucoup d’ONG n’ont pas les moyens pour financer le personnel requis pour participer au processus lourd de coordination.

Néanmoins la mobilisation de ressources en cas de crises s’est améliorée grâce aux fonds spécifiques créés. De même sont constatés des progrès en ce qui concerne le monitoring comme l’évaluation, en particulier l’évaluation en temps réel. Mais la tendance est toujours présente de se focaliser plutôt sur la dimension quantitative que de tenir compte de la dimension qualitative de l’assistance.

En conclusion on peut donc constater une tendance positive concernant la professionnalisation de l’action humanitaire et en conséquence de la qualité de l’assistance. Paradoxalement ce progrès constaté ne peut être réalisé entièrement à cause des difficultés croissantes auxquelles sont confrontés les travailleurs humanitaires sur le terrain. Ces facteurs sont en grande partie hors de leur contrôle. Ils sont dus aux acteurs politiques et militaires qui imposent des limites à une action humanitaire fondée exclusivement sur les principes humanitaires.

Les scénarios – penser le futur

Sur la base de ce que nous savons et des facteurs étant considérés comme centraux de ce système un nombre de scénarios, aussi rudimentaires qu’ils soient, peuvent être envisagés. Ceci ne veut dire rien d’autre que d’entreprendre un nombre d’expérimentations mentales. Il ne s’agit pas de formuler des scénarios de ce qui serait désirable car c’est plus ou moins évident du point de vue humanitaire, mais plutôt de ce qui est envisageable, peut-être même probable.

Trois scénarios vont être présentés tenant compte respectivement d’une des trois dimensions mentionnées : ordre, structures, processus. Il s’agit d’une perspective globale mettant au centre le système humanitaire sous ces trois différents angles. Un quatrième scénario complétera cette réflexion. Il est plutôt du genre du futur désirable et des conditions nécessaires à sa réalisation.

Scénario I : L’ordre international humanitaire –  Good bye Dunant ?

Discutons d’abord la dimension normative. Le point de départ serait de postuler un ordre international humanitaire basé sur le respect des principes humanitaires et des principes de l’action humanitaire. Ceci implique la proposition que les états, les parties aux conflits et les acteurs humanitaires tendent à la longue vers cette option. Est-ce une proposition plausible ? Dans un premier temps quelques éléments empiriques seront retenus pour évaluer cette proposition. Prenons d’abord les états. Selon le rapport de la Fédération Internationale de la Croix Rouge et du Croissant Rouge de 2009, Believe in Humanity – A consultation with G20 Governments, dans les défis mentionnés par les membres du G20 (plus le Kenya), le changement climatique est mentionné majoritairement comme le plus important, suivi par la sécurité, l’accès et les conflits. Le DIH n’est mentionné qu’à la 7ème position. Seulement quatre pays (l’Allemagne, le Canada, l’Italie et l’Union Européenne) considèrent le respect du DIH comme défi prioritaire.

La seule analyse empirique concernant le DIH, The People in War Report du CICR, montre non seulement des connaissances limitées des représentants politiques mais aussi une certaine ambiguïté en ce qui concerne l’application des ses principes. Même 41 pourcent des membres permanents du Conseil de Sécurité sont contre l’assistance à des combattants ennemis blessés qui se sont rendus après avoir tué une personne proche (en faveur 42 pourcent). Cet exemple illustre que le respect du DIH est plutôt relatif. Afin qu’il soit respecté les grandes puissances, Les Nations Unies, les états en général et les parties aux conflits devraient le respecter. Dans tous les documents inclus le consensus domine que le monde est en train de changer avec, très probablement un consensus concernant plutôt la sécurité internationale que l’ordre humanitaire.

Pour rétablir la stabilité toute forme d’intervention est légitimée qui en premier lieu n’a pas pour objectif de venir en aide aux victimes de façon impartiale et neutre mais de soutenir de façon sélective une des parties au conflit. Dans le cas de l’Union européenne le Consensus Humanitaire et le Traité de Lisbonne les états membres ont en principe décidé que les principes humanitaires doivent être respectés intégralement et d’exclure sauf exception l’assistance humanitaire aussi bien des militaires comme de la protection civile.

En réalité il est à craindre que la politique humanitaire européenne diverge de ces principes fondamentaux. Ceci s’explique probablement d’un côté par le fait que les états membres continuent de poursuivre des politiques largement bilatérales dictées par leurs intérêts et leurs conceptions spécifiques de l’action humanitaire. Une explication complémentaire serait que la préoccupation actuelle des états de rétablir la stabilité et de garantir la sécurité favorise l’instrumentalisation de l’action humanitaire. Si cette nouvelle approche humanitaire dominera et si les divergences entre les ONG concernant les principes de l’action humanitaires persistent, un ordre humanitaire fragmenté  en serait le résultat. Cela entraînerait à la longue la disparition de l’ordre international humanitaire tel qu’il était prévu d’origine. En plus, si on postule que les conflits armés deviennent de moins en moins fréquents la conception de Henri Dunant serait en même temps de moins en moins pertinente.

Le DIH se réduirait, à la longue, à une parenthèse historique du temps des conflits armés, et serait plus ou moins obsolète. Ceci aurait comme implication, relevée par Borton dans son rapport de 2009, Future of Humanitarian System: Impacts of Internal Changes, que le CICR se réduirait de plus en plus à son rôle d’origine, un rôle extrêmement limité. Donc, « Good bye » à la vision de Henri Dunant ? Oui, si les états décident ainsi, de façon explicite ou continuent avec les pratiques actuelles.

Scenario II : Structures – Globalisation et multinationales humanitaires

La dimension structurelle peut être réduite au problème de l’adaptation des institutions et organisations en place pour maximiser la satisfaction des besoins des victimes des catastrophes naturelles et des conflits armés. Au moins deux conditions devraient être satisfaites : en premier lieu la cohérence des politiques et actions humanitaires, et en deuxième lieu la coordination des politiques et des actions. Le concept de cohérence pose problème, car il peut prendre plusieurs significations. Pour les bailleurs de fonds cela implique que leurs allocations pour l’action humanitaire sont consistantes avec le principe de satisfaire les besoins des personnes les plus vulnérables.

Pour les acteurs sur le terrain, cohérence implique que leurs activités collectives produisent un résultat collectif ce qui veut dire que les différents activités soient coordonnées et complémentaires. Mais en réalité les acteurs sur le terrain travaillent sous la contrainte – qu’ils ne maitrisent pas, des moyens mis à leur disposition,  le bailleur lui décide, définit. Cohérence présuppose logiquement la coordination aux différents niveaux de décisions : entre les bailleurs de fond (en premier lieu les gouvernements), entre les bailleurs/gouvernements et le terrain, et finalement entre les acteurs sur le terrain. En principe les structures existent pour satisfaire ces deux conditions : au niveau des bailleurs de fonds prévalent la plateforme du Good Humanitarian Donorship, au niveau global, les Nations unies en charge de la coordination avec le Bureau de la Coordination des Affaires Humanitaires (OCHA) et le Comité Inter-Agence Permanent (IASC). Le lien entre en particulier l’ONU et le terrain se fait par l’intermédiaire des clusters globaux et les clusters sur le terrain. Les ONG elles-mêmes disposent de réseaux qui s’efforcent de renforcer la cohérence de leurs activités.

Finalement des structures ont aussi été mises en place au niveau opérationnel avec les clusters des Nations unies sur le terrain. Indépendamment des aspects positifs observés,  comment pourrait évoluer ce système ? Le problème de cohérence des bailleurs ne se pose en premier lieu pas en termes moraux mais en termes d’intérêts ce qui est incontestable et légitime. Supposons que l’instabilité du système international va dominer dans les années à venir (plus de catastrophes naturelles, persistance des conflits armés en premier lieu dans les états faibles ou faillis et que la multipolarité va dominer (signifiant la multiplication des intérêts des états, en particulier des grandes puissances), quelles pourraient être une trajectoire envisageable au niveau structurel ? En ce qui concerne la cohérence de la politique humanitaire au niveau des états deux tendances sont plausibles.

En premier lieu l’aspect sécuritaire va continuer à être dominant avec la préférence d’approches intégrées accompagnée d’une plus grande coordination entre les états. L’alternative serait une multiplication de « cohérences » définies par les intérêts nationaux accompagnés d’une régionalisation. Donc au niveau global ce ne sont pas forcément les structures existantes qui manqueraient.

Ce sont les pratiques et l’utilisation de ces structures au niveau global qui déterminent la cohérence et le niveau de coordination. Au niveau du terrain, les structures existantes de coordination ne semblent pas être le vrai problème. Il s’agit en partie d’un problème de personne. Les coordinateurs humanitaires qui sont dans leur majorité fonctionnaires du Programme des Nations unies pour le Développement ne sont en grande partie pas à la hauteur de leur tâche. Ceci n’est qu’un aspect. Un deuxième qui d’ailleurs n’est pas adressé tout au moins de façon systématique dans tous les rapports concerne le processus de concentration des ONG humanitaires dans ce domaine. Le soutien d’un certain nombre d états pour la réforme des Nations unies était en partie lié à leur intérêt de déléguer une partie des travaux concernant l’évaluation des projets soumis pour leur financement à l’ONU. L’Union européenne de son côté veut apparemment alléger ce processus en favorisant les consortia.

En conséquence les grandes ONG internationales comme OXFAM, World Vision ou Save the Children aussi bien au niveau national, européen et international sont à priori dans une position favorisée. Il est plausible de postuler que les structures existantes favorisent ce processus de globalisation : les grandes ONG humanitaires vont devenir de vraies multinationales humanitaires et consolider ce statut. Ceci pourrait être accompagné de l’émergence d’une structure complexe de sous-traitance pour les petites et moyennes ONG ce qui serait le seul moyen pour es dernières de survivre.

Le résultat serait une économie d’échelle qui augmenterait peut-être la performance du système d’assistance en termes d’efficience et d’efficacité. Mais comme ce type de performance ne pourrait être maximisé qu’avec une stratégie de management, ceci pourrait en fin de compte engendrer en même temps la perte de la finalité de l’action humanitaire d’urgence.

Cette tendance aurait donc comme conséquence de reléguer à l’arrière-plan la finalité de l’action humanitaire d’urgence. Ceci pourrait en même temps favoriser une simplification du processus de coordination entre les acteurs puissants. On pourrait encore aller plus loin en postulant que ces grandes multinationales décideraient d’intégrer en leur sein toutes la gamme d’activités d’ONG, naïvement considéré comme participation de la société civile internationale,  comme l’environnement, les droits de l’Homme, Le développement et de se présenter comme spécialistes de missions intégrées. Le résultat pourrait être néfaste : la participation de la société civile représentée in fine que par un nombre limité d’ONG multinationales réduirait ce concept à une approche élitiste et une approche de l’action humanitaire négociée entre multinationales et gouvernements respectivement bailleurs.

Scénario III : Processus – Le clivage humanitaire Nord-Sud

Tournons nous maintenant vers les processus, c’est-à-dire les interactions elles-mêmes. Selon les tendances observées plusieurs aspects méritent d’être retenus. Un premier concerne l’inclusion des acteurs nationaux souvent considérés comme identique avec des acteurs effectivement locaux. Il semble qu’aujourd’hui contribuer au développement des capacités nationales et locales est déclaré non seulement comme désirable mais aussi comme nécessaire. Une deuxième tendance se dessine également : la professionnalisation croissante des ONG et leur tendance de s’attribuer de plus en plus de fonctions, l’équivalent d’une spécialisation horizontale.

Supposons donc que cette inclusion croissante des organisations humanitaires du Sud avec le soutien des organisations humanitaires du Nord progresse systématiquement. Il est très probable que cela favorise un processus d’émancipation des organisations du Sud ce qui est déjà observable en réalité. Trois options sont envisageables : une première serait leur inclusion dans les grandes « multinationales » humanitaires. Une deuxième serait la construction de vraies « joint ventures », c’est à dire de partenariats, et une troisième la rupture avec les ONG du Nord. Cette troisième possibilité est toute au moins plausible. Comme on postule en même temps une plus grande responsabilisation des états concernés incluant l’émergence de nouvelles grandes puissances, ceux-ci pourraient favoriser le renforcement de leurs propres ONG et, en se basant sur leur souveraineté et de rendre de plus en plus difficile l’accès aux acteurs internationaux.

Si en plus la notion d’identité devient dominante, cela pourrait entraîner des visions divergentes de l’humanitarisme. Le résultat pourrait en effet être une compétition voire même une confrontation entre le Nord et le Sud, aussi bien au niveau politique comme au niveau des organisations humanitaires. L’émergence de nouveaux bailleurs (pays émergents entre autres) pourrait certainement faciliter ce processus.

La catastrophe en Haïti a vu par exemple le Brésil comme un des bailleurs et acteur important dans cette crise. Son ministre des affaires étrangères a clairement décrit cette intervention en termes politiques et non en termes humanitaires. Cette tendance pourrait être contrecarrée ou atténuée par une modification des activités de la part des ONG du Nord, s’engageant de plus en plus dans la construction des capacités locales et nationales des acteurs du Sud (formations) et réduisant en même temps leurs activités opératives d’assistance.

Scenario IV : Humanité contre souveraineté – Dunant ressuscité ?

Les trois scénarios présentés jusqu’à présent sont tous pessimistes. Le premier présuppose l’érosion continue des principes humanitaires universels ; le deuxième postule une logique de marché favorisant la domination économique par les quelques multinationales humanitaires; le troisième scénario prévoit un clivage humanitaire Nord-Sud en fonction de l’émancipation des ONG du Sud et des puissances régionales. Il ne s’agit que de scénarios, c’est-à-dire de futurs possibles dont nous ne connaissons pas la probabilité qu’ils se réalisent. En revanche, le dernier scénario proposé sera plutôt optimiste voire idéaliste car il est basé sur une vision idéaliste du futur.

Imaginons donc le scénario suivant… Vers 2015 la conférence internationale de la Croix-Rouge se réunirait pour une révision fondamentale du droit international humanitaire avec comme thème central « Henri Dunant au 21ème siècle – le principe de l’humanité universalisé ». La conférence préparatoire se serait mise d’accord sur trois constats : 1. le nombre de catastrophes naturelles s’accroît, 2. le nombre de victimes des catastrophes naturelles devient de plus en plus grand, 3. quoi que le nombre de conflits armés décroît, le paradoxe est qu’avec l’augmentation du nombre de catastrophes naturelles la probabilité de conflits armés s’accroît en même temps, en particulier dans les états faibles ou faillis.

Les participants en tireraient la conclusion que le DIH devrait être révisé fondamentalement car premièrement le problème central ne serait plus l’assistance et la protection exclusive des combattants et des populations civiles dans les conflits armés mais aussi l’assistance et la protection des populations civiles dans les catastrophes naturelles. En conséquence le droit international humanitaire devrait inclure une fonction de prévention humanitaire dans les catastrophes naturelles. La justification qu’au cas où certains groupes de populations affectés par les catastrophes naturelles seraient négligés (consciemment ou inconsciemment) en fonction de la partialité du politique (découlant des prérogatives étatiques pour la reconstruction et le développement), une assistance et protection basée sur les principes humanitaires de la part de la communauté internationale serait justifiée.

La condition centrale étant que cette négligence de protection augmente la probabilité de conflits violents voire armés. Comme les catastrophes naturelles sont de courte durée, la réhabilitation et la reconstruction se posent plus ou moins dès leur occurrence. Le principe d’humanité ne serait pas remis en question si cet événement se produit dans un environnement politiquement, économiquement et socialement stable. Si en revanche ces catastrophes ont lieu au sein des états caractérisés comme faibles les catastrophes peuvent déclencher des conflits violents.

C’est d’autant plus probable dans ce type d’état es stratégies de réhabilitation et de reconstruction sont probablement plutôt partiales qu’impartiales. Ceci peut impliquer une prolongation de la période de vulnérabilité  et respectivement une situation d’urgence pour une partie des populations affectées. Elles peuvent donc se retrouver dans une situation sans aucune assistance et sans protection. L‘argument qui aurait finalement convaincu les délégués que sans mandat de protection et d’assistance généralisé sur la base du DIH le prix à payer serait beaucoup plus considérable en termes de coûts humains, politiques, sociaux et économiques.

La suite était de redéfinir un mandat humanitaire sans dérogation des principes d’impartialité et de neutralité aussi bien dans les conflits armés comme dans les catastrophes naturelles ce qui impliquerait une dimension de prévention humanitaire dans le DIH. Ceci présuppose une capacité d’analyse concernant aussi bien les probabilités des catastrophes naturelles comme des conflits violents. Il ne s’agirait en aucune manière d’un mandat politique concernant la gestion de conflits mais exclusivement d’un mandat humanitaire de protection et d’assistance au cas ou le principe d’impartialité serait négligé, directement après une catastrophe naturelle si les projets de réhabilitation sont soit inéquitables dû à un manque de moyens ou dû à une partialité politique. En plus le mandat humanitaire inclurait une dimension de prévention humanitaire si la probabilité qu’un conflit violent respectivement armé serait grande.

L’action préventive concernerait exclusivement la protection et l’assistance des groupes de la population civile qui pourraient être les victimes. Cette révision du droit international humanitaire aurait définitivement des conséquences en premier lieu pour le CICR. On pourrait alors aboutir à un résultat que l’on pourrait nommer : Henri Dunant ressuscité et rajeuni, c’est-à-dire un ordre humanitaire international généralisé.

Conclusions

Les trois premiers scénarios décrits ont une qualité en commun : ils sont tous relativement sceptiques en ce qui concerne le futur de l’aventure humanitaire qui a débuté il y a presque 150 ans. Le problème central aujourd’hui serait de ne pas se contenter de stratégies réactives aux développements observés. Il s’agirait plutôt  de développer des stratégies proactives pour préserver respectivement renforcer le principe d’humanité qui est la fondation aussi bien du DIH comme de l’action humanitaire d’urgence. Aussi bien au niveau structurel, comme au niveau des processus, l’adaptation des acteurs et les réformes au niveau des organisations individuelles et du système humanitaire a montré que les acteurs s’efforcent en permanence d’améliorer leur performance dans l’intérêt des populations en danger. C’est d’ailleurs l’aspect qui nous semble le moins problématique parce qu’il est traité en permanence et avec priorité.

Mais en même temps vu le succès de l’action humanitaire qui s’exprime en termes de budgets, de procédures comme du suivi par les chercheurs, cette dernière a suscité la convoitise des politiques, avec comme conséquence la volonté de l’intégrer de plus en plus dans les stratégies politiques.

C’est cette crainte de l’instrumentalisation de l’action humanitaire d’urgence qui justifie un regard au-delà de la performance. Les développements récents montrent que ce processus de l’érosion de l’ordre humanitaire international est effectivement en cours. Ce que nous avons esquissé comme développements tout au moins plausibles pour l’ordre international humanitaire, les structures et les processus, dépend en premier lieu des convictions, décisions et comportements de tous les acteurs impliqués. Le mot clé dans ce type de réflexion est : que se passerait-il « si » ?

– Si les états et les parties intégraient systématiquement dans leurs objectifs stratégiques les principes humanitaires, et si les organisations humanitaires s’accordaient de leur côté sur la conception de base des principes de l’action humanitaire, l’ordre humanitaire international pourrait être renforcé.Si les acteurs politiques s’efforçaient de mieux coordonner leurs politiques pour plus de cohérence du point de vue de l’objectif central de l’action humanitaire, et si les acteurs sur le terrain se coordonnaient mieux dans le même but, les structures existantes ne devraient pas être modifiées de façon fondamentale à condition d’assister à une plus grande ouverture du club actuel des grands bailleurs, en premier lieu occidentaux.

– Si les acteurs repensaient leurs stratégies d’action en termes de partenariats équitables (états, organisations internationales, ONG humanitaires) ceci pourrait mener vers une action humanitaire plus cohérente et efficace dans l’intérêt de ceux pour lesquels elle a été conçue en premier lieu.

– Et finalement, si tous les acteurs confondus étaient d’accord que le principe d’humanité et d’impartialité au delà de la politique devait s’appliquer de façon généralisée, incluant une dimension de prévention humanitaire, nous assisterions non seulement à l’humanisation de la guerre mais à l’humanisation de la souffrance résultant des conflits armés comme des catastrophes naturelles.

Le futur commence dans le passé. Pour l’influencer l’action collective est urgente aujourd’hui même si le résultat désiré n’est pas forcément celui que l’on a envisagé.

Textes de base:
Borton, John, 2009, Future of Humanitarian System: Impacts of Internal Changes. Berkhamsted: UK.
Donini, Antonio (Team Leader), 2008, Humanitarian Agenda 2015: The State of the Humanitarian Enterprise. Final Report. International Center: Tufts University.
Greenberg Research Inc., 1999, The People in War Report. Genève: CICR
Harvey, Paul, Abby Stoddard, Adele Harmer, Glyn Taylor with Victoria DiDomenico and Lauren Brander, 2010, The State of the Humanitarian System – Assessing Performance and Progress. A pilot study. London: ALNAP c/o Overseas Development Institute
Headquarters – Department of the Army, 2006, Counterinsurgency, FM 3-24 MCWP0 3-33.5. Washington D. C., 15 December
ICVA, 2009, Synthesis Report – Review of the engagement of NGOs with the humanitarian reform. Geneva
International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, 2009, Believe in Humanity – A consultation with G20 Governments. Geneva.
Schuemer-Cross, Edmund, Ben Heaven Taylor, 2009, The right to survive – The humanitarian challenge for the twenty-first century. London: Oxfam International.


Wolf-Dieter Eberwein

Wolf-Dieter Eberwein

Wolf-Dieter Eberwein a été président de Voice de 2008 à 2012.

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