Les principaux développements de la justice internationale depuis les années 1990 concernent la poursuite des personnes responsables de crimes de guerre, contre l’humanité et génocide, qui sont trois des crimes dits « internationaux » (concernant l’humanité entière), le quatrième, en fait le premier d’entre eux selon les Principes de Nuremberg reconnus par l’Assemblée générale des Nations Unies en 1946, étant le crime d’agression sur lequel nous revenons plus loin.
Des tribunaux internationaux spéciaux ont ainsi été établis en 1993 et 1994 pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda par le Conseil de sécurité de l’ONU, des tribunaux à caractère international pour la Sierra Leone, le Cambodge et le Liban ont été créés dans les années 2000, et la CPI, Cour pénale internationale, cour permanente à laquelle adhèrent à ce jour 110 Etats, a été créée en 1998 et est entrée en fonctionnement en 2002. Sa vocation est de juger de manière générale les responsables des crimes les plus graves commis dans le monde si leur pays ne peut pas ou ne veut pas les juger de manière adéquate
Ajoutons l’adoption dans la période récente de lois de compétence universelle dans certains pays, permettant à leurs tribunaux nationaux de poursuivre les responsables de crimes de guerre, contre l’humanité, génocide ou torture, ou de certains de ces crimes, quels que soient leur nationalité ou le lieu où les crimes où été commis, avec des modalités d’application diverses sur lesquelles nous revenons plus loin.
Les Conventions de Genève de 1949 et leur Protocole additionnel I de 1977 incluaient déjà l’obligation pour les Etats parties à ces traités d’établir une telle compétence pour les « infractions graves » ou crimes de guerre qui y sont définis, mais les modalités d’application n’y étaient pas précisées et cette obligation n’avait guère été respectée.
Selon certaines interprétations, l’idée de compétence universelle serait implicite par ailleurs dans le Statut de la CPI dont le préambule précise qu’il est « du devoir de chaque Etat de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux », sans préciser toutefois s’il s’agit de leurs propres nationaux ou si cette formule doit être comprise de manière plus large. Selon l’interprétation large, les tribunaux nationaux devraient ainsi jouer un rôle complémentaire à celui de la CPI.
D’après son Statut, la CPI pourrait aussi juger à l’avenir les responsables de crimes d’agression si les Etats parties se mettent d’accord sur sa définition et ses modalités d’application : c’est une des questions qui devraient être discutées lors de la procédure de révision du Statut en 2010. Une définition du crime d’agression avait en fait déjà été donnée dans plusieurs résolutions de l’Assemblée générale de l’ONU, en particulier la Résolution 3314 de 1974, mais elle n’avait pas été retenue en 1998, en partie parce que certains des Etats ayant rédigé le Statut, en particulier occidentaux souhaitaient réintroduire la notion (exclue en 1974) de légitime défense « préventive » selon laquelle attaquer un autre pays si on estime être l’objet d’une menace plus ou moins immédiate ou lointaine de sa part ne serait pas une agression..
Quant aux modalités d’application, la question est de savoir si la Cour pourrait agir d’elle-même ou uniquement sur demande ou après accord du Conseil de sécurité. C’est en fait à ce jour le Conseil de sécurité, auquel la Charte confie la responsabilité principale pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales, qui peut juger s’il y a eu agression et prendre des mesures correspondantes.
L’Assemblée générale peut aussi intervenir de manière plus limitée, ainsi que la CIJ, Cour internationale de justice, créée par la Charte : elle peut juger des conflits entre Etats, donc entre autres s’il y a eu agression, si elle est saisie par un Etat membre et si les autres Etats impliqués acceptent sa compétence.
Des poursuites et/ou arrestations et jugements, ont eu lieu dans le cadre des tribunaux spéciaux, de la CPI ou de la compétence universelle pour des crimes très graves tels que génocide, massacres à grande échelle de populations civiles, viols, enrôlements d’enfants,…et ont visé selon les cas des ex-Yougoslaves, des Africains (Rwanda, Congo, Soudan…), des Afghans et des Américains du Sud, y compris des anciens chefs d’Etat : outre le cas Pinochet, on peut citer l’ex-président yougoslave Milosevic, mort en prison, l’ancien chef d’Etat du Liberia Charles Taylor, en cours de jugement devant le tribunal pour la Sierra Leone ou l’ancien président péruvien Fujimori arrêté au Chili sur la base de la loi de compétence universelle de ce pays pour crimes pendant la guerre civile au Pérou alors qu’il était au pouvoir.
Il a ensuite été extradé au Pérou où il est apparu qu’une vraie justice pouvait être rendue et où il a été condamné à 25 ans de prison en 2009. Il faut aussi mentionner le mandat d’arrêt émis en 2009 par la CPI à l’encontre du chef d’Etat actuel du Soudan pour, selon elle, crimes de guerre et contre l’humanité commis au Darfour ; nous y revenons plus loin.
En même temps, il existe aujourd’hui un malaise dû en partie aux lenteurs et difficultés administratives et financières que rencontre la justice internationale. Certaines organisations humanitaires dénoncent aussi les interférences fréquentes de nature politique ou diplomatique, en insistant sur le fait que la justice doit prévaloir et qu’il ne saurait y avoir de vraie paix sans justice.
Ils dénoncent ainsi toute tentative de limiter les actions de la CPI pour favoriser le cas échéant les négociations de paix, en s’opposant en particulier à toute application de l’article 16 du Statut de la Cour permettant au Conseil de sécurité de suspendre les actions de la Cour pour un an renouvelable. Cette question a été évoquée dans le cas de différents conflits en Afrique à propos desquels la CPI a entamé des poursuites, en particulier à propos du mandat de la CPI contre le chef d’Etat soudanais.
Un autre aspect plus fondamental est l’impunité quasi-totale des Etats puissants qui discrédite l’idée même de justice internationale dans beaucoup de pays dans le monde pour leurs crimes d’agression ou leurs crimes de guerre, voire contre l’humanité. A propos de crimes d’agression, les guerres de l’OTAN contre la Serbie en 1999 et des Etats-Unis et leurs alliés contre l’Irak en 2003 étaient illégales, aucune résolution du Conseil de sécurité n’ayant décidé l’emploi de la force, la Russie ou la France, membres permanents du Conseil, s’y étant opposées, quoi qu’on pense de leur légitimité morale elle-même discutable.
Le Conseil de sécurité ne les a pas pour autant condamnées et a au contraire entériné leurs conséquences, dont l’occupation de l’Irak par les Etats-Unis et leurs alliés. La CIJ qui aurait pu en juger (les pays européens impliqués acceptant de manière générale sa compétence) a refusé de son côté de le faire d’une manière très contestable.
On est tenté de penser d’autre part qu’il y a eu des crimes de guerre de grande ampleur, voire contre l’humanité, impliquant les dirigeants des pays concernés, dans ces deux guerres ou encore entre autres celles menées par les Etats-Unis et leurs alliés en Afghanistan, la Russie en Tchétchénie, ou Israël à Gaza et au Liban : selon les cas, torture, bombardements causant de graves pertes civiles, emploi d’armes dangereuses à long terme pour la santé des populations et l’environnement…
Y-a-t-il eu vraiment crimes de guerre ou est-ce un sentiment non justifié sur le plan du droit tel qu’il existe aujourd’hui? Ensuite, la justice internationale aurait-elle pu agir? Nous examinons ces deux questions et revenons sur l’attitude des organisations humanitaires à l’égard de la justice internationale, en particulier de la CPI, et terminons par le cas de Gaza.
Définition des crimes de guerre
La torture et les traitements inhumains font partie des « infractions graves » des Conventions de Genève (1949) reprises comme crimes de guerre dans le Statut de la CPI. Ces actes sont d’ailleurs aussi contraires aux lois des Etats-Unis. L’administration Bush a engagé de très bons experts pour prétendre que tel ou tel acte n’était pas strictement de la torture…Cette thèse a été remise en cause par l’administration Obama qui, cependant, ne veut pas de poursuites contre ses prédécesseurs.
Sur les bombardements, il y a aujourd’hui consensus, y compris de la part des Etats-Unis et d’Israël, sur le principe selon lequel il est interdit d’attaquer les civils, mais il en existe différentes interprétations à propos entre autres des pertes civiles incidentes (« dommages collatéraux ») qui seraient acceptables lors d’attaques contre des cibles militaires et sur la définition même de ces cibles, s’agissant en particulier des biens civils (infrastructures, biens économiques,…) : selon le Protocole additionnel I de 1977 aux Conventions de Genève (1949), non ratifié ou ratifié avec réserves par les pays occidentaux, les seuls objectifs militaires sont ceux dont la destruction apporte dans les circonstances du moment un avantage militaire précis.
Les Etats-Unis et Israël (et en partie les pays européens) ont une définition plus large. Le Statut de la CPI (1998) ne donne pas de définition et modifie par ailleurs le Protocole de 1977 à propos des pertes civiles : y sont des crimes de guerre les attaques et bombardements attaques «menées intentionnellement contre la population civile en tant que telle…» ou menés en sachant qu’ils vont causer des pertes civiles incidentes «qui seraient manifestement excessives par rapport à l’ensemble de l’avantage militaire direct et concret attendu» : les mots mis ici en italique sont des ajouts au texte du Protocole.
La notion d’ensemble rejoint une des réserves des pays européens occidentaux lors de leur ratification du Protocole : il faudrait selon eux, juger du caractère excessif ou non des pertes civiles par rapport à l’ensemble de l’opération militaire enclenchée, et non pour «ses parties isolées ou particulières».
Ces changements et d’autres introduisent des ambiguïtés permettant diverses interprétations, y compris celles allant dans le sens des thèses des Etats-Unis ou d’Israël qui n’attaquent jamais intentionnellement des populations civiles en tant que telles (mais des combattants ennemis suspectés à tort ou à raison dans la population) et pour lesquels les pertes civiles, certes regrettables, ne sont pas manifestement excessives par rapport à l’ensemble de l’avantage attendu : détruire les « terroristes ».
Quant aux armes, les seules dont l’emploi est en soi un crime de guerre selon la CPI sont celles déjà pour l’essentiel interdites à La Haye en 1899 : armes empoisonnées, certains types de balles, gaz asphyxiants, toxiques ou similaires. D’autres s’ajouteraient si elles font l’objet d’ « interdictions générales » et d’amendements au Statut. Il n’y en a pas eu à ce jour, que ce soit pour les armes à sous munitions, les bombes au phosphore, les armes à uranium appauvri et autres armes causant des dommages graves à long terme aux populations et à l’environnement.
On verra si des amendements sont adoptés lors de la révision du Statut en 2010. Certains sont proposés par certains pays en vue d’inclure les armes biologiques et chimiques (les conventions les concernant ont été ratifiées par une grande majorité des pays, y compris les plus puissants) et les mines antipersonnel (convention de 1997 ratifiée par 156 pays, mais pas par certains des plus puissants). Rien à ce jour à propos d’autres armes (la convention de 2008 sur les armes à sous munitions n’a reçu la signature préliminaire que d’une centaine de pays).
Justice internationale et impunité
des Etats puissants
Tribunaux spéciaux
La Procureure du tribunal sur l’ex-Yougoslavie a refusé de poursuivre les responsables de l’OTAN pour les bombardements en Serbie en 1999 qui ont causé de graves pertes civiles et ont été en partie dirigés contre des cibles civiles. Si le statut du tribunal n’avait pas repris les crimes de guerre du Protocole I de 1977, il avait pourtant repris entre autres, à la suite des Conventions de La Haye de 1899, « les attaques et bombardements de villes, villages, bâtiments et habitations qui ne sont pas défendus » sans l’ajout ambigu « et qui ne sont pas des objectifs militaires » fait plus tard dans le Statut de la CPI.
Aucune mise en cause des dirigeants français par le tribunal pour le Rwanda malgré leur soutien militaire au gouvernement rwandais de l’époque alors même que le génocide était en cours. Aucune mise en cause non plus de responsables du FPR, Front patriotique rwandais, opposé au gouvernement de l’époque (et soutenu selon certaines sources par les Etats-Unis) qui a pris depuis le pouvoir : le FPR aurait aussi commis, sinon un génocide, du moins des massacres de civils. Un « accord » entre la France et le gouvernement rwandais actuel semble se dessiner pour « éliminer » les problèmes des deux côtés.
Pour les tribunaux sous égide de l’ONU, les poursuites sont restreintes aux Khmers rouges dans le cas du Cambodge (1975-79) alors que les crimes des Etats-Unis pendant le gouvernement qu’ils avaient mis en place auparavant (1971-75) avaient déjà causé de très nombreuses victimes (bombardements intensifs,…). Pour le Liban, les poursuites concernent des assassinats politiques mais non les crimes d’Israël lors de la guerre menée au Liban en 2006.
Cour pénale internationale
En dehors de demandes d’un Etat partie à la Cour ou du Conseil de sécurité (cas du Darfour), le Procureur peut initier lui-même une enquête si au moins un des Etats concernés est Etat partie : cas de la Grande-Bretagne ou de l’Afghanistan, ou déclare accepter la compétence de la Cour : cas de l’Autorité palestinienne en 2009 à propos de Gaza, mais la question non tranchée à ce jour par la Cour est de décider si elle est ou non un Etat.
Il aurait pu ainsi agir pour les crimes britanniques en Irak (bombardements) ou US en Afghanistan (y compris torture dans ce dernier cas). Dans le premier cas, il a refusé en 2006 : les faits n’étaient pas selon lui assez graves et il a souligné que le Statut de la Cour « se fonde sur les principes du Protocole I de 1977 mais restreint l’interdiction pénale au cas de pertes civiles incidentes manifestement excessives… » (mot souligné par lui). Il a aussi indiqué que la justice britannique a poursuivi quelques soldats pour assassinats délibérés de civils…ce qui le conduit à laisser de côté les bombardements causant de graves pertes civiles, mais ne visant pas délibérément les civils, décidées au plus haut niveau. Pour les crimes des Etats-Unis en Afghanistan, il répond année après année qu’il étudie le dossier et, en juillet 2009, qu’il étudie « les crimes des talibans ». Nous revenons ci-dessous sur le cas de Gaza.
Compétence universelle
La loi belge permettait des poursuites de manière très large, y compris des dépôts de plaintes en l’absence du suspect et sans lien direct avec la Belgique. Elle a changé en 2003 après les plaintes contre de hauts responsables militaires des Etats-Unis en Irak. Nouvelle loi aussi en Espagne en 2009 après des plaintes à propos de Guantanamo. Les possibilités de poursuites deviennent dans les deux cas plus restreintes : présence du suspect dans le pays, lien avec le pays (nationalité d’une des victimes,…). Les plaintes en Allemagne et en France contre Donald Rumsfeld, ancien secrétaire d’Etat à la défense des Etats-Unis largement responsable des faits de torture, ont été rejetées.
En France, le code pénal permet à ce jour des poursuites pour torture en cas de présence du suspect et une plainte avait été déposée lors d’une de ses visites à Paris en 2007, mais la justice a suivi un avis du ministère français des Affaires étrangères : M. Rumsfeld, qui n’était plus en fonctions et n’avait été ni chef d’Etat ni ministre des Affaires étrangères, devait bénéficier par extension de l’immunité, déjà très discutable, attribuée en 2002 par la CIJ à ces catégories de personnes même après la fin de leurs fonctions.
Il est vrai qu’une application large de la compétence universelle par un petit nombre de pays est difficile par suite des difficultés politiques et diplomatiques qu’elle peut entraîner. Les lois existantes, même restreintes, ont au moins l’avantage de pousser certains responsables de crimes à s’abstenir de voyager dans ces pays par « principe de précaution », même s’ils ne risquent pas grand-chose en pratique.
La CPI : le point de vue
des organisations humanitaires
La plupart des grandes organisations, dont celles qui jouent un rôle consultatif à la CPI (Amnesty international, FIDH,…) et d’autres faisant partie de la CCPI, Coalition internationale pour la CPI et en France de la CFCPI, se donnent comme objectif prioritaire la « défense et illustration » et le soutien à la CPI en dépit des problèmes mentionnés plus haut à propos du statut et de l’inaction du Procureur à l’encontre des pays occidentaux, et écartent toute critique. Il y a en particulier refus de rediscuter du Statut au sujet des bombardements lors de la procédure de révision en 2010.
L’idée est que l’existence en elle-même de la Cour, avec les avancées qu’elle représente à différents égards, en particulier pour le droit des victimes, est un acquis fondamental, que la Cour est encore fragile et qu’il est en conséquence dangereux de la critiquer. L’idée est aussi que ce qu’elle a accompli depuis son entrée en fonctionnement en 2002 est déjà appréciable et qu’il faut lui laisser le temps de devenir une vraie cour de justice égale envers tous. D’autres, plus minoritaires, sont plus sévères à son égard. L’ADIF pour sa part soutient la Cour, mais pense que la critique est utile et nécessaire.
Le cas de Gaza
Que va-t-il se passer à propos de Gaza ? Une plainte auprès de la CPI a été déposée par un collectif d’avocats et d’organisations avec l’appui de l’Autorité palestinienne. Par ailleurs, le rapport Goldstone, à la suite d’une enquête par un groupe d’experts à la demande du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, a été approuvé en novembre par l’Assemblée générale. Il recommande au Conseil de sécurité de demander des enquêtes sérieuses à Israël ainsi qu’aux autorités de Gaza sur les crimes commis et, à défaut de résultats satisfaisants dans les six mois, de saisir la CPI.
Si elle accepte de recevoir la plainte déposée déjà auparavant, ou si elle est saisie par le Conseil de sécurité (ce qui est a priori douteux étant donné l’opposition au moins à ce jour des Etats-Unis et autres pays occidentaux), il est difficile de savoir si les dirigeants israéliens politiques et militaires responsables, ou seulement quelques subalternes dans des cas flagrants d’assassinats de civils, seront poursuivis.
Pour en décider, la Cour pourrait s’appuyer sur les règles du droit humanitaire dans les conflits armés, mais on a vu plus haut les ambiguïtés du Statut à cet égard. Il pourrait aussi s’appuyer sur la définition des crimes contre l’humanité du Statut et/ou sur le blocus de Gaza (crime s’il y a eu intention d’affamer Gaza ou de priver sa population des moyens indispensables à sa survie, ce que conteste Israël). Une autre piste, discutable cependant sur le plan juridique, est ouverte par le rapport Goldstone : les Conventions de Genève elles-mêmes de 1949 sont reprises dans le Statut de la CPI : elles s’y appliquent, comme dans ces conventions, aux personnes au pouvoir d’une partie au conflit ou d’une puissance occupante.
La population de Gaza était-elle au pouvoir d’Israël, qui a quitté Gaza en 2005 ? C’est le point de vue envisagé par le rapport Goldstone dans la mesure où Israël avait continué à contrôler tous les accès à Gaza, son approvisionnement, y compris en eau,…Il y aurait donc eu attaque généralisée contre une population civile au pouvoir d’Israël, qui défend une position contraire. Selon Israël, les attaques ont eu lieu dans le cadre d’un conflit armé avec le Hamas, elles n’ont pas visé intentionnellement les civils en tant que tels, au moins de la part des autorités dirigeantes, et des enquêtes seraient menées pour savoir si de tels cas ont eu lieu de la part d’exécutants dans des cas particuliers.
Pour une analyse plus complète et plus détaillée sur différents points évoqués dans cet article, voir le livre de l’auteur « Justice ou injustice internationale ? » (L’Harmattan, 2009) et ses article dans le livre « Droit international : Etats puissants et mouvements de résistance » (L’Harmattan, parution prochaine, sous la direction du présent auteur) où on trouvera également une défense de la CPI écartant toute critique dans les articles de Simon Foreman, président de la CFCPI, et de Gilles Devers, avocat et principal responsable de la plainte déposée auprès de la CPI à propos de Gaza.
Daniel Lagot
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