Le droit international humanitaire est-il bien établi et adapté aux conflits actuels, y compris ceux opposant Etats et «acteurs non étatiques» (mouvements de guérilla,…) dans des conditions d’inégalité militaire ? Est-il aujourd’hui un droit universel ou un droit «occidental» et est-il réellement utile ?
A la première question, le CICR, Comité international de la Croix-Rouge, répond oui : il suffirait de préciser ou clarifier certains points. On peut cependant en douter et les clarifications qu’il propose laissent perplexe. Si la torture et les traitements inhumains, la perfidie dans le combat, les attaques contre des populations, personnes ou biens civils, ou pouvant causer des dommages collatéraux disproportionnés par rapport à l’avantage militaire attendu, sont largement reconnus aujourd’hui comme des crimes de guerre, ces énoncés très approximatifs cachent de nombreux problèmes de fond, au vu des évolutions des conflits et du recul du Statut de la CPI, Cour pénale internationale, sous l’influence occidentale, à propos des bombardements et des armes.
La torture et les traitements inhumains ne posent pas a priori trop de problèmes au niveau du droit. Interdits pour tous les conflits dans les Conventions de Genève (1949), ratifiées par tous les pays, ces actes y sont des infractions graves, soumises à la compétence universelle des tribunaux nationaux, pour les conflits entre Etats, sont des crimes de guerre pour tous les conflits dans des traités ultérieurs, tels que le Statut de la CPI, et bien que ces traités n’aient pas été ratifiés par tous les pays, sont largement reconnus comme tels dans le droit coutumier. Certains pays semblent pourtant en avoir des conceptions spéciales, comme on l’a vu aux Etats-Unis du temps de l’administration Bush.
La situation est plus incertaine pour les autres crimes mentionnés. Un premier problème est celui de la distinction entre conflits, internationaux ou non internationaux, les règles des traités étant plus limitées dans le second cas, même si elles tendent à converger selon certaines versions du droit coutumier, civils ou combattants de guérilla restant de toute façon «soumis aux lois du pays». Le Protocole I de 1977 additionnel aux Conventions de Genève étend les conflits internationaux à ceux «dans lesquels les peuples luttent contre la domination coloniale, l’occupation étrangère ou les régimes racistes». Ratifié par 171 pays, il ne l’a cependant pas été par les Etats-Unis, Israël, l’Inde ou le Pakistan, ou encore la Turquie ou le Sri-Lanka, et l’a été avec des réserves en atténuant fortement la portée par les cinq grands pays européens occidentaux. Et le Statut de la CPI, qui fait référence aux Conventions de 1949 mais aucune au Protocole, ne reprend pas cette définition. Les luttes de minorités nationales à l’intérieur des frontières d’un Etat, ou contre l’occupation étrangère lorsqu’une armée d’invasion a installé un gouvernement local, sont-elles ou non des conflits internationaux ?
Le droit humanitaire n’exclut pas la possibilité de «dommages collatéraux», mais quand sont-ils «acceptables» et doit-en prendre en compte l’avantage attendu d’une opération «particulière» ou celui de «l’ensemble d’une attaque», au sens d’un ensemble plus ou moins étendu d’opérations militaires, selon la version occidentale ? Le Protocole I de 1977 interdit les attaques contre des populations civiles même si peuvent s’y trouver des non civils isolées, et les attaques indiscriminées, au sens fort d’attaques qui ne peuvent pas être dirigées de manière précise contre un objectif militaire déterminé. Ces attaques y sont des crimes de guerre si elles sont menées en sachant qu’elles causeront incidemment des pertes civiles «excessives par rapport à l’avantage militaire direct et concret attendu». Le Statut de la CPI, lui, considère comme crimes de guerre les attaques intentionnelles contre les populations civiles «en tant que telles», ce qui ouvre la voie à diverses interprétations, ne cite pas les attaques indiscriminées et définit comme crimes de guerre (uniquement pour les conflits internationaux) les attaques menées en sachant qu’elles causeront des dommages collatéraux «qui seraient manifestement excessifs par rapport à l’ensemble de l’avantage militaire…». Ce qui rend très difficile les poursuites contre les dirigeants responsables de politiques de bombardements indiscriminés sauf à prouver l’intention de bombarder les populations «en tant que telles».
Dans le domaine des armes, certaines doivent-elles être considérées comme interdites par les principes généraux, ou une interdiction spécifique est-elle nécessaire (il faudrait à défaut recourir aux dispositions sur les dommages collatéraux) ? Un avis consultatif de la Cour internationale de justice en 1996 allait dans le sens de la première thèse et déclarait l’emploi de l’arme nucléaire illégal…sauf cependant cas particuliers. Le Statut de la CPI choisit la seconde. Les armes dont l’emploi y est en soi un crime de guerre sont celles interdites pour l’essentiel en 1899 dans les Conventions de La Haye : armes empoisonnées, certains types de balles, gaz asphyxiants, toxiques ou similaires (uniquement pour les conflits internationaux en 1998, pour tous les conflits après juin 2010). D’autres pourraient s’ajouter si elles font l’objet d’ «interdictions générales» et d’amendements au Statut, mais les traités sur les armes ne sont pas ratifiés en général par tous les Etats, en particulier les plus puissants.
D’autres questions, de plus en plus importantes dans les conflits actuels, sont les suivantes. Sous quelles conditions des biens civils deviennent-ils des objectifs militaires ? S’ils apportent une contribution effective à l’action militaire et si leur destruction donne, en l’occurrence, un avantage militaire précis, selon le Protocole de 1977. Mais des pays comme les Etats-Unis ou Israël, qui ont des politiques de destructions à grande échelle en quelque sorte à titre préventif, en ont une définition élargie et le Statut de la CPI se contente de considérer comme crimes de guerre les attaques contre des biens civils «qui ne sont pas des objectifs militaires» sans définir ces derniers. Quant aux personnes civiles, la définition généralement retenue est la suivante : sont des crimes de guerre les attaques contre des personnes civiles «qui ne participent pas directement aux hostilités», notion cependant ambiguë à différents égards, en particulier avec la privatisation d’activités au service des forces armées occidentales. Inclut-elle, comme cela semble le cas a priori, ou non, comme le propose en 2009 le CICR (voir ci-dessous), les civils travaillant directement pour l’armée sans participer aux combats ?
Citons pour terminer une dernière question : une attaque menée en ville par un combattant de guérilla sans signe distinctif est-elle un acte interdit, voire de perfidie (feindre en l’occurrence un statut de civil pour causer du tort à l’adversaire), ou une ruse de guerre autorisée (camouflage,…) ? Le droit demande aux combattants de se distinguer des civils «pendant les engagements militaires», en vue d’éviter les pertes civiles. Est-ce le cas ? On aimerait que les combattants se distinguent toujours des civils, mais la guérilla ne dispose pas, elle, d’avions, missiles, bombes, drones guidés à des milliers de kilomètres, lui permettant de détruire à distance. Le droit reste par ailleurs ambigu sur la situation des combattants capturés (question traitée de manière ambiguë dans le Protocole).
A côté des traités, le «droit coutumier» est supposé représenter le droit à un moment donné et correspondre à un consensus des Etats, qu’ils aient ou non ratifié tel ou tel traité, mais il reste lui aussi incertain, entre les politiques régulières de bombardements indiscriminés de certains pays et l’indignation qu’ils suscitent dans l’opinion ou entre certains jugements du tribunal pour l’ex-Yougoslavie et l’absence de poursuites contre les responsables de l’OTAN pour leur campagne de bombardements indiscriminés en Serbie en 1999, et il en existe différentes versions, dont celle du Statut de la CPI, sous le nom de «cadre établi du droit international». Celles du CICR en 2005 ou du rapport Goldstone en 2009 sont plus proches de l’opinion publique et se rapprochent un peu du Protocole de 1977 sans pour autant lever les ambiguïtés que nous avons évoquées. L’absence de progrès dans le Statut de la CPI lors de sa révision de juin 2010 rend la situation encore plus confuse.
Dans ces conditions, le CICR a-t-il raison de parler de « cadre juridique bien établi » du droit humanitaire, et les « clarifications » qu’il suggère sont-elles adéquates ? A-t-il par exemple raison d’accepter la thèse occidentale selon laquelle le conflit en Afghanistan est « non international », ou de proposer en 2009 de restreindre la notion de participation « aux hostilités » à une très stricte participation aux opérations militaires ? On comprend l’intention, qui est de protéger au mieux tous les civils, mais les civils des pays concernés restent à ce jour de toute façon largement « soumis aux lois du pays » en cas de conflit non international, par exemple aux lois dites « antiterroristes ». Parallèlement, le CICR propose, il est vrai, d’atténuer les différences entre les conflits (et annonce en particulier en 2010 une étude sur les garanties pour les personnes privées de liberté), mais on en est encore loin. On est aussi perplexe de voir, semble-t-il, que le CICR, ne s’oppose pas vraiment aux régressions du droit dans le Statut de la CPI.
Quel droit humanitaire est-il possible ou souhaitable ? Un droit n’imposant que des contraintes faibles aux Etats au sujet des bombardements et des armes, comme le fait le Statut de la CPI, et qui imposerait dans ces conditions à la guérilla des contraintes compréhensibles mais ne tenant pas compte de la disparité des moyens militaires et la conduisant à l’impuissance et la destruction sans riposte possible, serait-il adéquat ? Que devrait-on exiger des uns et des autres ? Le Protocole de 1977 était à cet égard une avancée majeure, malgré certains problèmes, vers un droit humanitaire authentique universel, le Statut de la CPI représente, lui, beaucoup plus un droit « occidental ». Mais, outre les questions déjà mentionnées, que répondre dans ce cas par exemple aux combattants palestiniens qui procèdent à des envois indiscriminés de roquettes vers Israël ? Ce sont a priori des crimes de guerre selon le Protocole, même si on peut leur trouver des circonstances atténuantes, mais ce ne seraient pas selon leurs auteurs des attaques contre des populations civiles « en tant que telles », pour reprendre le texte de la CPI, mais des envois au hasard vers un territoire occupé par l’ennemi, riposte qui serait légitime face aux actes d’Israël et ne causerait que des dommages collatéraux très faibles…
Selon certains le droit humanitaire actuel serait largement inutile, voire nuisible, dans la mesure où, en prétendant rendre les guerres « humaines » donc acceptables, il les rendrait plus faciles. Mais il ne rendrait même pas plus humaines, la force l’emporterait toujours, et les Etats les plus puissants prétendraient toujours de toute façon « respecter le droit international » alors même qu’ils commettraient les pires crimes, en jouant sur les problèmes et ambiguïtés que nous avons évoqués. On l’avait déjà vu à propos entre autres d’Hiroshima, qui aurait largement dû être considéré comme un crime de guerre ou contre l’humanité selon les Conventions de La Haye de 1899 (ratifiées par les Etats-Unis et le Japon et les liant entre eux) ou les Principes de Nuremberg de 1945, mais les thèses des Etats-Unis, jouant sur des interprétations hypocrites de ces textes, n’ont pas été à ce jour remise en cause au niveau international. On a vu récemment le même type d’interprétations hypocrites à propos de la torture sous l’administration Bush et des pays comme les Etats-Unis ou Israël (ou encore le Sri-Lanka lors de l’écrasement de la rébellion tamoule en 2009) peuvent s’appuyer sur le Statut de la CPI pour prétendre « respecter le droit international », sauf cas particuliers d’erreurs de la part de quelques exécutants, lors de leurs bombardements. Quant à la justice internationale, son bilan n’est guère positif à ce jour dans la mesure en particulier où elle semble largement faite pour épargner les plus puissants ou leurs protégés. Peut-on croire qu’elle poursuivra réellement entre autres les dirigeants israéliens à la suite des événements de Gaza de 2008-2009, comme le pensent certains ? Espérons qu’ils ont raison…Dans cette thèse, c’est l’indignation de l’opinion et non le droit en lui-même qui peut limiter les crimes commis et le « droit » pourrait être un leurre, trompant l’opinion.
Peut-on espérer, avec le soutien de l’opinion publique internationale, une nouvelle évolution vers un droit humanitaire authentique, permettant à la fois de rendre les guerres moins inhumaines, sinon humaines, et contribuant non pas à les favoriser mais à les éviter en les rendant plus difficiles à la suite des restrictions qui seraient imposées à tous, en particulier aux plus puissants, dans leurs possibilités d’action ? Dans cette approche, le droit humanitaire serait très utile et serait un point d’appui pour l’opinion, à condition que se poursuive le combat pour son progrès, contre les interprétations hypocrites des uns ou des autres et contre les régressions auquel il est soumis.
Sans contester le rôle du CICR, ou celui des grandes organisations qui soutiennent sans réserve la CPI au vu de l’avancée majeure que constitue selon elles sa création et les espoirs qu’elle peut susciter, une réflexion collective et indépendante nous semble utile sur ces questions.
Dans l’ouvrage « Quel droit international humanitaire pour les conflits armés actuels ? », nous essayons de contribuer à cette réflexion en donnant une information précise sur le droit actuel et en proposant des pistes de réflexion, et ces sujets seront largement débattus lors de la prochaine conférence de l’ADIF des 4 et 5 mars 2011.
« Quel droit humanitaire pour les conflits armes actuels? » Daniel Lagot (décembre 2010, Editions L’Harmattan)
Daniel Lagot
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