Espaces et temps du gouvernement humanitaire

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Couverture du livre Gérer les IndésirablesConférence : Université d’Evry, Masters CSI et DHDH, 14 février 2012

En Afrique et plus généralement dans les pays du Sud qui sont leur cible privilégiée, l’ensemble d’interventions qu’on place généralement sous le qualificatif d’humanitaire détient, au même titre par exemple que le tourisme, les migrations internationales ou l’internet, une influence forte. On en voit bien d’emblée le caractère déterritorialisé voire global, c’est une présence qu’on imagine durable, pouvant même restructurer les économies et les sociétés locales.

Je souhaite dans cette conférence vous présenter un bref historique de cette présence de l’humanitaire, particulièrement en Afrique, et aussi vous proposer une réflexion plus générale sur la formation et l’état actuel de ce que j’ai appelé le gouvernement humanitaire[1]. Mais allons d’abord vers le quotidien des camps. C’est là que la relation humanitaire, tout à la fois postcoloniale et mondialisée, va se construire de la manière la plus radicale, en se mettant en scène sur son propre terrain, celui où de manière totale voire totalitaire, l’ordre et la pensée humanitaires sont omniprésents et semblent entièrement « définir la situation ».

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Parmi les trois camps proches de Kissidougou, en Guinée forestière, celui de Boreah est situé à une trentaine de kilomètres et un peu plus d’une heure de piste de la ville. Il abrite 7 500 réfugiés en septembre 2003, sierra-léonais et libériens, et au moins douze organisations internationales. En faire la liste donne une idée de la situation à ce moment-là de manière plus complète que si on se contentait de parler de camps « de réfugiés ». On soutient ici que les réfugiés sont des « encampés » sur une scène complexe d’assistance humanitaire, de contrôle et de mise à l’écart. Sont donc présents sur le camp les institutions suivantes (avec leur matériel et leur personnel correspondants) : le Programme alimentaire mondial de l’ONU (PAM) qui fournit et stocke des produits alimentaires ; le HCR qui coordonne l’ensemble des interventions dans le camp ; International Rescue Comity (IRC, États-Unis) qui s’occupe d’écoles primaires ; Médecins sans frontières (MSF section belge) qui gère les deux postes de santé du camp ; Enfants Réfugiés du Monde (ERM, France) qui mène des activités de loisirs, de récréation et de dialogue en direction des enfants ; Action contre la faim (ACF, France) avec des projets agricoles ; Première urgence (PU, France) pour la distribution de nourriture et d’un élevage de poulets ; la Croix-Rouge guinéenne intervient dans le management du camp pour le « volet social » et distribue des bâches plastifiées pour faire le toit des cases ; American Refugee Comity (ARC, États-Unis) propose des prêts d’argent pour soutenir des « projets économiques » et intervient également à propos de la violence sexuelle (programme dit GBV : « Gender based violence ») ; Center for Victims of Torture (CVT, États-Unis) pour les soins de santé mentale ; Action of Churches Together (ACT, États-Unis) pour l’intervention de médecins psychiatres ; l’agence publique allemande de coopération technique (GTZ) intervient pour la construction du camp et l’animation d’un centre de formation professionnelle ; on compte également les ONG Save the Children Found (SC-UK, Grande Bretagne) et Centre canadien d’études et coopération internationale (CECI, Canada), ainsi qu’une ONG guinéenne pour l’assistance alimentaire aux vulnérables (REPC). Le Relief Activities of Detraumatisation and Improvement of Refugees (RADIR) est une ONG créée sur place par quelques réfugiés qui cherche à développer des activités sportives, théâtrales, des jeux de rôles, etc. Le Bureau de coordination des réfugiés (BCR, représentant le gouvernement guinéen) a un local et contrôle une « brigade mobile de sécurité » (BMS, de la police guinéenne), ainsi que quarante-trois « assistants de sécurité » sélectionnés parmi les réfugiés. Enfin, un « comité des réfugiés » a été mis en place sous le contrôle du HCR et du BCR. Dans ce paysage très « global » du camp, il convient de mentionner aussi les grands panneaux et les drapeaux des organisations onusiennes et des ONG à la porte de leurs « compound », ou encore le manège des 4×4 blancs qui circulent dans son enceinte.

L’énumération de cette présence internationale, et cet excès d’encadrement laissent perplexe. C’est une présence très visible, mais moins efficace que ce que peuvent laisser penser la lecture des rapports hebdomadaires ou mensuels des ONG, ou le nombre incalculable de réunions de coordination « inter-agencies », de « sensibilisation », etc. Pour les réfugiés qui sont là, cette présence forme seulement une partie du contexte de leur vie, celle qui les considère comme des victimes, comme les ayants droit d’une assistance qu’ils ne contrôlent pas et en face de laquelle ils ne peuvent être que spectateurs, quémandeurs, plaintifs – dans le meilleur des cas, roublards, « tricheurs », « manipulateurs » ou « profiteurs du système », pour employer quelques-uns des nombreux termes qui les qualifient sur les lieux de l’intervention humanitaire.

L’injonction urgentiste impose en outre aux travailleurs des ONG internationales d’avoir toujours quelque chose d’urgent à faire ; un empressement qui contraste avec la lenteur qui caractérise le rythme des réfugiés dans les camps – cette lenteur étant, elle, la forme visible de plusieurs états possibles : souffrance, ennui ou mélancolie attachée au lieu perdu et à l’incertitude du devenir, tissage de nouveaux liens sur place, transformation des habitations. Dans le présent suspendu de la vie des camps, se croisent ainsi les humanitaires expatriés qui s’affairent dans une urgence sans fin, et les réfugiés qui essaient de se repérer et de se refaire une vie dans ces nouveaux lieux et dans la lenteur[2].

Mais cette coprésence dissonante entre le dispositif humanitaire et les réfugiés, n’est qu’un aspect du malentendu inhérent à toute situation humanitaire, qui est en partie, mais en partie seulement, postcoloniale, à l’image du processus de mondialisation dont l’humanitaire est l’une des composantes.

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Un long et lent processus a caractérisé le développement, la justification et l’institutionnalisation de l’humanitaire dans les pays européens[3]. Mais une accélération et une mondialisation rapide de cette histoire a marqué les quatre dernières décennies. Cette histoire récente constitue le récit humanitaire comme un des grands récits de la mondialisation, au sens où son action est une de celles qui constituent le monde en tant que monde. Cette part humanitaire à l’édification du monde mondialisé se fonde autant sur les réseaux mondialisés d’un gouvernement humanitaire des indésirables, que sur la référence nécessairement consensuelle à une humanité conçue comme identité dont le double n’est pas un « autre » égal, mais la victime absolue – un humain diminué, altéré et finalement imparfait[4]. Les coordinations internationales autant que locales des interventions humanitaires (les clusters), leurs liens (parfois involontaires et forcés, parfois plus conscients, stratégiques) avec le dispositif des interventions militaires à l’échelle mondiale, notamment onusienne, ou encore la formation d’un paysage mondial de camps sous leurs multiples formes et fonctions[5], sont quelques uns des aspects de cette part humanitaire de la mondialisation, autant gouvernementale qu’idéologique. Comme les autres cependant, le récit humanitaire mondial n’en est qu’à son commencement et c’est en grande partie en Afrique que se joue son avenir. Avant d’y revenir, on commentera très sommairement les trois étapes les plus marquantes de son histoire récente, sur fond d’une succession de crises.

Premier temps, celui des French Doctors. C’est le temps des engagements militants des années 1970 où l’on voit naître dans le Premier monde des mouvements qui se sont développés dans la contestation à la fois anticolonialiste en soutien aux mouvements de libération nationale du Sud, et postmoderniste au sein des sociétés du Nord, préparant les idéologies politiques et morales en vigueur au tournant du XXIe siècle ainsi que leurs débats intellectuels : le mouvement humanitaire contemporain, l’écologie comme mode de vie et comme politique, les cultures urbaines alternatives, l’ethnopolitique… Ils sont porteurs d’une critique généralisée contre le système de production et de consommation occidental, contre ses valeurs morales et politiques, et à la recherche de ruptures et d’alternatives. Pour l’humanitaire, la guerre du Biafra d’une part, les salles de rédaction de l’hebdomadaire médical français Tonus d’autre part, servent de théâtre à la création de Médecins Sans Frontières en 1971[6].

Deuxième temps, deuxième configuration : le tournant des années 1980-1990 correspond à la réorganisation politique et militaire du monde avant et après la chute du mur de Berlin. C’est la grande époque des opérations humanitaires très médiatisées, portant loin l’œil et la main du Premier monde. C’est l’époque de l’internationalisation des ONG et de leur professionnalisation, des rapprochements entre ONG et agences onusiennes. La création d’OCHA[7] au sein de l’ONU en 1992 a constitué une tentative visant à coordonner l’action humanitaire. Des conflits de compétence sont apparus, notamment sur les terrains africains, entre le HCR et l’OCHA, à propos de la gestion des « déplacés internes », dont le nombre est aujourd’hui évalué à 27 millions dans le monde, dont douze millions en Afrique. Au niveau européen, ECHO[8] a été également créé en 1992, et occupe une place centrale dans le financement et donc dans le pilotage de l’intervention des ONG des pays européens, en particulier de la vaste nébuleuse des petites ONG sans indépendance financière. Le dispositif se compose également de très grandes ONG d’ampleur internationale. Les unes sont issues d’organisations nationales apparues au cours de la première moitié du XXe siècle, les autres sont nées dans les années 1970. Cependant, pour toutes ces organisations, les années 1980-1990 ont été décisives du point de vue de leur organisation à l’échelle planétaire. Ce fut notamment le cas pour CARE (États-Unis) [9], IRC (États-Unis, 1942), OXFAM International (1995) [10], Save the Children [11], ou encore Médecins Sans Frontière[12].

Enfin, troisième temps, le contexte de la « guerre contre le terrorisme », après le 11 septembre 2001, a d’abord ressemblé à une science-fiction, pourtant il hâta la mise en œuvre effective d’un contrôle militaire à l’échelle mondiale et impériale… et l’humanitaire est logiquement entré sur cette scène mondiale comme sa « main gauche » ; la main qui frappe se prévaut désormais systématiquement de la solidarité de l’autre main, qui soigne (on l’a vu de forme exemplaire au moment des attaques contre l’Afghanistan en 2001 et de l’Irak en 2003, et on parlé en 2011 de « guerre humanitaire » pour justifier l’intervention armée sur la Libye). Le gouvernement humanitaire qui se forme aujourd’hui est un dispositif performant et mondialisé, composé d’experts et d’expatriés qui se donnent pour tâche d’assurer la gestion du chaos, le contrôle et le confinement des effets « catastrophiques » de la partition du monde entre les zones de prospérité et les surnuméraires. Cela structure aussi un marché, où se diffuse rapidement l’idée que l’affaire devient trop sérieuse pour la laisser aux seules mains des ONG. Un caractère plus « entrepreneurial » que « militant » se développe dans la culture professionnelle des très grandes ONG[13], en même temps que se développent la privatisation de l’intervention humanitaire et, plus encore, des opérations de contrôle et sécurité sur les mêmes terrains[14].

En un mot, le moment est difficile, fatal même, pour  un « mouvement » humanitaire que beaucoup ont vécu comme une forme alternative, concrète, effective, de solidarité internationale, en allant sur le terrain à la rencontre des « autres » lointains, vulnérables et sans ressources. C’est cette crise qui fait débat en 2010 dans les milieux intellectuels de l’humanitaire, même si le diagnostic et les solutions ne sont pas partagés par tout le monde[15].

Lire le texte dans son intégralité

[1] Voir M. Agier, Gérer les indésirables. Des camps de réfugiés au gouvernement humanitaire, Paris, Flammarion, 2008.
[2] Des informations et réflexions plus développées sur la vie quotidienne dans les camps de réfugiés et le mouvement humanitaire se trouvent dans M. Agier, Gérer les indésirables, op. cit.
[3] Ce n’est pas l’objet de mon propos, mais on pourrait en faire remonter l’origine aux « Dames de la charité » créées par Saint Vincent de Paul en 1617, ainsi que, à leur suite, aux Confréries de la charité et aux maisons et hospices pour indigents, enfants des rues, réfugiés et vagabonds, qui connurent un succès considérable en France dans la première moitié du XVIIe siècle, ainsi qu’un usage politique inespéré quand le pouvoir monarchique en fit un moyen de contrôle et de mise à l’écart « des pauvres, des malades, de tous ceux auxquels la misère confère une paradoxale et dangereuse liberté » (Jean-Christophe Ruffin, L’Aventure humanitaire, Paris, Gallimard, coll. « Découvertes », 1994, p. 26).
[4] Voir M. Agier, “Humanity as an Identity and its Political Effects. A Note on Camps and Humanitarian Government” , Humanity, University of Pennsylvania Press, 2010, n° 1. À propos de l’image de la “victime absolue” et son effet de dépolitisation, voir Jacques Rancière, La Mésentente. Philosophie et politique, Paris, Galilée, 1995, p.169-188.
[5] Voir M. Agier,  « Couloirs d’exil. Un paysage global de camps », Métropolitiques.eu, décembre 2010 http://www.metropolitiques.eu/Couloirs-d-exil-Un-paysage-global.html.
[6] Voir Rony Brauman, Penser dans l’urgence (entretiens avec Catherine Portevin), Paris, Seuil, 2006. Anne Vallaeys relate en détail la naissance et l’histoire de MSF, en particulier la rencontre entre « Biafrais » et « Tonusien » qui aboutit à la création de l’ONG dans les locaux de l’hebdomadaire médical (A. Vallaeys, Médecins Sans Frontières. La biographie, Paris, Fayard, 2004).
[7]. UNOCHA : Bureau de l’ONU pour la coordination des affaires humanitaires.
[8]. ECHO : Bureau de l’union européenne pour l’aide humanitaire.
[9]. Créé en 1946 aux États-Unis, CARE est devenu un réseau international dans les années 1970 ; CARE France a été créé en 1983.
[10]. L’organisation britannique OXFAM avait été créée en 1942.
[11]. La première organisation de Save the Children a été fondée à Londres en 1919. L’Alliance internationale Save the Children a été créée en 1997
[12] Créée en France en 1971, l’organisation crée le mouvement international MSF en 1997.
[13] Marc Abélès, Politique de la survie, Paris, Flammarion, 2006, p. 193.
[14] Naomi Klein évoque plus largement la « montée du capitalisme de catastrophe » (in La stratégie du choc, Arles, Actes Sud, 2008, p. 490-511).
[15] Voir Christian Troubé, « La fin de l’humanitaire sans frontières », Grotius, juin 2009 ainsi que le débat qui a suivi sur le même site.