Sur Grotius.International, Fabrice Weissman(1) décrivait l’embarras de certaines ONG humanitaires face à la justice pénale internationale, embarras que l’on pourrait trouver paradoxal si l’on repense au soutien que certaines d’entre elles ont apporté à la naissance de la Cour pénale internationale à la fin des années 90.
L’action humanitaire et celle de la justice sont deux choses bien différentes, aussi indispensables l’une que l’autre aux progrès de l’humanité, mais elles n’ont vocation ni à se faire concurrence, ni à se nourrir l’une de l’autre. Opposer les deux n’aurait pas beaucoup de sens et j’aurais, pour ma part, tendance à trouver assez légitime l’approche de Fabrice Weissman qui considère que certaines ONG humanitaires pourraient avoir une politique claire et assumée de non-coopération avec la CPI.
La problématique ne semble en réalité ni très nouvelle, ni très complexe : on peut souhaiter une justice pénale internationale, militer pour qu’elle voie le jour, devienne universelle et fonctionne le mieux possible, sans pour autant être tenu d’y participer.
Bien des humanitaires considèrent, comme le CICR lui-même d’ailleurs, que leur mission serait entravée s’ils devaient participer aux enquêtes de la CPI ou collaborer avec le procureur ou les plaignants. On peut risquer ici un parallèle entre justice internationale et justice interne : dans l’ordre interne, personne n’attend d’un médecin qu’il viole le serment d’Hippocrate et témoigne en justice contre ses patients.
De la même manière, la revendication de neutralité par rapport à la justice de certaines ONG humanitaires pourrait se résoudre en admettant qu’elles se prévalent d’une forme de secret professionnel qui leur permette d’agir sur certains terrains sans être suspectés de transmettre tout ce qu’elles voient à la CPI. Mais pourquoi faudrait-il, pour légitimer une position de ce type, remettre en cause cette justice internationale encore balbutiante?
Parce qu’elle est fragile, éminemment perfectible et pourtant déjà terriblement importante, la justice pénale internationale n’a pas besoin d’être reconsidérée dans ses fondamentaux pour que soit prise en compte la revendication des ONG qui en ont soutenu le principe mais souhaitent se tenir à distance d’elle.
De fait, si une grande part des critiques que Fabrice Weissman adressait dans son article à la CPI me semblent fondées, je ne les crois pas de nature à remettre en cause ni la Cour, ni plus généralement la justice pénale internationale. Il a raison de remarquer qu’elle n’est pas universelle, que les grandes puissances semblent encore aujourd’hui à l’abri de ses poursuites, qu’elle est peut-être impuissante, à elle seule, à pacifier et réconcilier des sociétés déchirées…
Mais alors? Est-ce la faute de la Cour si, 7 ans après son entrée en fonction, certains Etats ne veulent toujours pas ratifier son Statut ? Faut-il, parce qu’elle n’a pas changé le monde en 7 ans, la rejeter dans un geste d’impatience, comme un jouet qui ne tiendrait pas ses promesses?
Depuis qu’elle a commencé de fonctionner, en 2002, le monde n’est pas devenu plus moral: il y a toujours des crimes et des victimes, des conflits, et des injustices. Qui pouvait croire qu’il suffirait d’installer 18 juges dans un bâtiment à La Haye pour que le monde bascule?
Il me semble que les mouvements d’humeur ainsi adressés à la justice pénale internationale, témoignent avant tout d’un malentendu sur ses fonctions, sur ce que l’on peut ou doit en attendre.
Selon Fabrice Weissman, les « trois grandes vertus » de la justice internationale, telles que promises par les « internationalistes libéraux », ne seraient pas au rendez-vous… « Protéger les victimes » ; « rétablir la paix » ; « fonder les bases d’un ordre moral et juridique universel » : est-ce véritablement la « feuille de route » de la Cour pénale internationale, sa raison d’être?
Première critique : la Cour pénale internationale
ne serait pas efficace dans sa fonction de protection des victimes
A chaque instant, il se commet des incivilités, des vols, des crimes dans l’ordre interne ; plusieurs siècles de fonctionnement des tribunaux ne sont pas parvenus à éradiquer la délinquance ou la violence. Envisagerait-on pour autant de supprimer la justice ?
La naïveté que Fabrice Weissman reproche aux ONG de défense des droits de l’homme – qui penseraient qu' »il suffirait que la Cour prononce un jugement conforme au droit et à la raison pour qu’il se réalise »- ne se trouve-t-elle pas plutôt du côté de ceux qui ont pu croire à un tel discours et déchanter aussi vite en le voyant irréaliste?
Disons le d’emblée, quitte à provoquer : la fonction du juge pénal n’est pas de protéger les victimes ! Les entendre, oui, leur restituer un peu de dignité perdue en les reconnaissant dans leur qualité de victime, oui, éventuellement même les indemniser… mais un juge n’est ni un justicier, ni un policier qui patrouille. Il n’est pas comptable de la criminalité mais du traitement des criminels qui lui sont déférés.
Car le rôle du juge pénal est de traiter le criminel : d’analyser ses actes, d’écouter sa défense, de le reconnaître en acquittant ceux dont la culpabilité n’aura pas été prouvée et, s’il retient un verdict de culpabilité, de fixer la peine. La vertu dissuasive d’un tel processus s’apprécie sur le long terme et n’est en tous cas pas un phénomène binaire, noir ou blanc, efficace ou inutile.
Vouloir qu’elle le soit serait non seulement naïf, mais aussi totalitaire : ce serait vouloir un homme déterminé et programmable, sans libre arbitre ; ce serait imposer à la justice des objectifs de productivité répressive et nier ses dimensions principielle, morale et symbolique.
Certes la dissuasion est aléatoire, mais quand bien même elle serait un échec total (ce qu’elle n’est pas !) ce n’est pas au juge que l’on devrait reprocher qu’il reste des criminels de par le monde.
En tirer la conséquence qu’après tout l’on pourrait se passer de justice serait par contre à coup sûr une erreur. Même dans l’ordre de la justice internationale, celle qui se préoccupe des violences extrêmes, des massacres de grande ampleur : personne ne prétend que ces violences « découlent de l’absence de mécanismes judiciaires efficaces », par contre comment ne pas comprendre qu’elles en profitent ?
Comment nier que chez les puissants, ceux qui disposent d’un appareil d’Etat ou d’un appareil militaire leur permettant de commettre les crimes les plus massifs, le sentiment d’impunité est plus fort encore, et plus fort le sentiment d’injustice face à cette impunité?
Et non, ce n’est pas enfourcher les rhétoriques sécuritaires de politique intérieure que de constater qu’une société dans laquelle une autorité légitime départage le bien du mal, le permis de l’interdit, même imparfaitement, même longtemps après les souffrances, vaut mieux qu’une société qui les renvoie dos à dos en vouant le plus faible au malheur.
C’est encore un malentendu que de penser que la justice pénale internationale serait fragilisée par son incapacité à juger tous les responsables de crimes de masse. D’abord, parce que les 18 juges de la Cour pénale internationale ne prétendent pas juger à eux seuls tous les crimes contre l’humanité, génocides ou crimes de guerre advenus ou à venir.
La CPI repose sur un mécanisme de « complémentarité » en vertu duquel c’est d’abord aux tribunaux nationaux qu’il revient d’exercer ces poursuites, la CPI n’intervenant que si les justices nationales ne peuvent ou ne veulent pas le faire.
D’autre part, ce que Fabrice Weissman appelle la « part d’arbitraire dans le choix des personnes à inculper » s’appelle, pour les juristes, l’ »opportunité des poursuites » : la saisine du juge repose sur des choix qui ne sont pas automatiques – ceux du procureur qui appréciera s’il a suffisamment de preuves pour saisir les juges, mais aussi en amont ceux de la victime qui parfois renoncera à se plaindre, ceux des services de police qui élucideront telle enquête et non telle autre…
Que certains criminels passent à travers les mailles du filet est une évidence mais là encore est-ce la faute des juges ? Parce qu’on ne fera pas, d’un coup de baguette magique, disparaître toute la criminalité faut-il renoncer à commencer quelque part ? La justice des hommes a toujours été imparfaite et incomplète. Elle est un exercice modeste et ingrat, qui reste pourtant absolument nécessaire, simplement pour cette évidence que si l’on l’enlève il ne reste que l’impunité, l’injustice et les rapports de force.
C’est encore la même réponse qu’inspirent les réflexions, si justifiées, empruntées à Antoine Garapon, sur les limites du prisme pénal pour appréhender la complexité des phénomènes politiques ou sociaux à l’oeuvre dans une criminalité d’une telle ampleur : faut-il pour autant renoncer? Le jugement pénal n’absorbe pas le jugement politique ou historique. Est-il inutile pour autant? Non, bien sûr, si l’on se souvient que son alternative ne serait que le retour au champ des seuls rapports de force.
La justice pénale internationale
serait impuissante à apporter la paix
« Toute l’histoire de l’humanité, écrit Fabrice Weissman, dément l’assertion selon laquelle le jugement des criminels de guerre est une condition nécessaire à la paix ». L’amnistie, le pardon ou l’oubli y réussiraient mieux.
L’affirmation me paraît aussi abusive que le slogan « no peace without justice » auquel elle veut répondre. Les rapports entre paix et justice sont complexes et si « l’histoire de l’humanité » a parfois vu, certes et heureusement, la paix s’installer sans que la justice soit passée, c’est peut-être parce que jusqu’à la fin du vingtième siècle, l’humanité n’avait pas de tribunaux pour juger les crimes de guerre.
Et combien de contre-exemples « l’histoire de l’humanité » apporte-t-elle, de cycles où la violence engendrait la violence, où d’une guerre perdue naissait, une génération plus tard, une nouvelle guerre déclarée par les fils des vaincus à l’ennemi héréditaire? Comment et au nom de quoi affirmer que les juges sont et seront toujours inutiles ?
Malgré les craintes exprimées on n’a pas encore vu une démarche judiciaire empêcher un processus de paix… « La guerre au Darfour est terminée », a affirmé mercredi 24 février le président soudanais Omar el-Béchir au lendemain de la signature d’un accord clé avec le plus militarisé des groupes rebelles, le Mouvement pour la justice et l’égalité (JEM)… C’est une première étape importante. A-t-on déjà le recul nécessaire pour tirer les conséquences du mandat d’arrêt visant le président El Bachir sur les négociations de Doha ? Sans doute pas, mais le chaos annoncé n’est pas revenu au Darfour. Et les exemples de Charles Taylor ou Slobodan Milosevic montrent que poursuivre les chefs militaires d’hier n’a pas empêché, au moins dans ces deux cas, le retour de la paix.
Le rétablissement du lien social n’est, au mieux, qu’un des effets de l’intervention du juge pénal, mais en faire sa mission première serait à nouveau un malentendu : la vraie mission du juge est de statuer sur la culpabilité et la peine des individus qui lui sont déférés.
L’observation de Fabrice Weissman sur la fonction prescriptive de la poursuite est intéressante : en stigmatisant l’un des belligérants, la justice prendrait parti dans le conflit et s’arrogerait ainsi le pouvoir de désigner les partenaires politiques fréquentables pour une négociation. Il appartient évidemment à chacun, et aux politiques les premiers, de se méfier de semblables raccourcis.
Pas plus que le droit n’absorbe le politique, le fait d’identifier et poursuivre un criminel ne revient à adouber son adversaire. Il adviendra sans doute un jour que soient poursuivies les deux parties à un conflit. Et surtout, quelle serait l’alternative ? Faut-il pour autant renoncer à voir dit le droit ? L’étape suivante ne pourrait être que renoncer au droit lui-même et laisser place à la loi du plus fort.
Le procès est une des figures de la sortie de crise, comme le sont les autres instruments de la justice transitionnelle. Qu’une justice locale soit mieux placée pour mener à bien l’exercice cathartique, comme le dit Weissmann, on en conviendra volontiers.
La CPI, répétons le, n’a vocation à intervenir qu’à titre « subsidiaire », uniquement si le juge national n’y parvient pas ou ne le veut pas. Et son Statut ne l’oblige pas à tenir ses audiences à La Haye, elle peut au contraire se déplacer et venir au plus proche des populations dévastées, celles qui ont besoin de voir dit le droit. Là encore la CPI n’en est qu’à ses débuts, mieux vaudrait, comme le font d’ailleurs les ONG membres de la Coalition pour la CPI, lui servir d’aiguillon exigeant plutôt que de « jeter le bébé avec l’eau du bain ».
La CPI ne tiendrait pas la promesse
d’une communauté morale et judiciaire universelle
Ce dernier reproche est le plus poignant car il exprime une forme de renoncement à une utopie. Sans doute témoigne-t-il plus d’une forme d’internationalisme kantien de celui qui l’exprime que d’un véritable recul des promesses de la justice pénale internationale.
Bien sûr, la Cour n’est pas l’incarnation d’une justice ou d’une morale immanentes : elle n’est qu’une institution humaine, avec sa bureaucratie, ses pesanteurs, ses failles. Elle ne siège pas dans l’éther mais dans un bâtiment de béton et de verre.
Oui, elle reste prisonnière des rapports de force entre Etats, elle vit sa vie d’institution dans le monde tel qu’il est, qui la contraint plus qu’elle ne le transforme. Mais n’était-il pas naïf d’espérer qu’il en fut autrement?
Il fallait qu’elle quitte le champ des idées généreuses pour entrer de plain-pied dans le domaine du réel, y compris dans toute la brutalité de ses dimensions politique, diplomatique, stratégique, et même au prix d’un renoncement pragmatique à l’idéal d’une Cour placée au-dessus des Etats.
Mais comme l’écrit malgré tout Fabrice Weissman, on est (on n’est que) en présence d’un « nouvel acteur international de régulation des conflits », dont « l’entrée en scène est susceptible de produire des effets politiques inattendus » : en effet, que les décisions de justice soient rendues en droit n’empêche pas qu’elles puissent parfois constituer un fait politique, porteur de conséquences dans d’autres champs que le champ juridique.
Il arrivera qu’elles soient efficaces, il arrivera qu’elles protègent des victimes, il arrivera qu’elles fassent progresser la paix, mais cela n’aura pas été le premier but des juges, qui restera seulement d’être justes lorsqu’ils examineront les parts de responsabilité individuelle des personnes qui leur seront déférées, justes dans l’appréciation des preuves et des faits, justes dans les reconnaissances de culpabilité et justes dans le prononcé des peines.
Depuis des siècles, l’effort de civilisation s’est traduit, entre autres, par le transfert aux clercs et aux juges de missions autrefois conduites par les armes ou par le rapport de forces. Cela ne s’est jamais fait facilement mais nous savons que cette direction était la bonne.
C’est une étape supplémentaire que nous franchissons en ce moment, conscients et inquiets à la fois de la dimension historique de ce qui se joue et de l’incertitude de ses conséquences à court terme. Mais ne laissons pas le court terme et l’inquiétude prendre le pas et ne regardons pas la justice internationale comme un « ordre moral planétaire » dont les ONG humanitaires devraient se méfier.
L’action humanitaire et l’action judiciaire sont l’une et l’autre indispensables. Les présenter comme concurrentes ou obligeant à un choix ne sert ni l’une, ni l’autre, ni les causes communes qui les sous-tendent l’une comme l’autre.
(1) Lire : Humanitaire et justice – les raisons d’un divorce, par Fabrice Weissman, Directeur d’études au Centre de réflexion sur l’action et les savoirs humanitaires (CRASH / Fondation MSF).
Cet article ne reflète que les vues de son auteur.
Simon Foreman
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