Dans l’opinion publique, le caractère exclusivement suisse du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) est souvent objet d’étonnement, voire de critique. On ne comprend pas pourquoi cette organisation de renom ne cherche pas à s’ouvrir à d’autres nationalités afin de s’enrichir de nouvelles compétences et du savoir-faire de personnalités non suisses, et à s’extraire de cette stricte « suissitude » désuète, sinon caduque.

Les observateurs critiques ignorent fréquemment la distinction entre le Comité (une vingtaine de personnes) et l’ensemble du personnel du CICR (aujourd’hui plus de 12’000 personnes). Cette distinction est importante, car au niveau de ses employés de terrain (délégués généralistes et spécialistes techniques expatriés, personnel local), le CICR présente une composition très internationale. Parmi les expatriés eux-mêmes, une majorité n’est pas suisse, dont plusieurs chefs de délégation. En 2007, 84% des nouvelles recrues venaient d’autres pays que la Suisse.

La plupart des spécialistes médicaux, sanitaires et logisticiens proviennent d’horizons nationaux très divers, et les quelque 10’000 employés engagés sur place sont des ressortissants des pays où opère le CICR. Il faut donc être conscient que la question de la mononationalité du CICR ne se pose que pour son Comité (sorte de Conseil d’administration). Les membres de ce dernier, responsables de la politique générale de l’institution, sont effectivement tous des citoyens suisses. Une fois cet éclaircissement apporté, penchons-nous sur les raisons de cette étrangeté pour un Comité qui se dit international.

Les raisons historiques

Dès ses origines, le Comité fut, de fait, exclusivement suisse. Le 9 février 1863, la Société genevoise d’utilité publique désigna une commission de cinq membres, première mouture du futur CICR. Au fil des années, les membres démissionnaires ou qui moururent en fonction furent remplacés par des personnalités choisies par les membres en exercice, et tous ces nouveaux membres furent toujours des ressortissants suisses. Ce qui n’était qu’une pratique constante est devenu, pour la première fois en 1930, une règle statutaire.

Cette règle découle d’une ferme volonté d’indépendance et de se mettre exclusivement au service des victimes des conflits armés, sans devoir prendre en compte des considérations politiques ou d’intérêt national.

Le statut juridique du CICR

Dès son établissement formel, le CICR a été une association privée fondée sur le droit genevois et sur le droit fédéral suisse, qui s’appuie sur les articles 60 et suivants du code civil. Les statuts du CICR, adoptés par l’ensemble des Etats de la communauté internationale, spécifient que le CICR est composé d’un comité de quinze à vingt-cinq personnes, toutes de nationalité suisse.

Il est tout à fait remarquable que cette association de droit suisse composée de citoyens suisses ait reçu de l’ensemble des Etats de la planète des mandats spécifiques qui vont jusqu’à surveiller ces Etats dans l’application des Conventions de Genève. L’argument fondamental pour obtenir ces mandats a toujours résidé dans l’indépendance du CICR.

Un des moyens d’assurer cette indépendance fut – et reste – sa mononationalité suisse. Ce statut permet d’éviter des déséquilibres et des tiraillements entre nationalités au sein de l’organisation. Il est essentiel pour garantir une prise de décision rapide, libre de toute influence extérieure. Un Comité multinational pourrait-il préserver cette même liberté de décision?

On objectera qu’étant exclusivement suisse, le CICR est soumis aux intérêts politiques de la Confédération helvétique. En réalité il n’en est rien. Les récents présidents ont veillé farouchement à la séparation entre l’Etat fédéral et le CICR – à tel point qu’un accord de siège a été signé par les deux entités en 1993, qui garantit à l’organisation et à ses membres une immunité de fonction totale.

Grâce à cet accord, l’indépendance de l’institution envers la Suisse repose sur une base juridique solide. Une clause précise explicitement que le Conseil fédéral (le gouvernement) garantit au CICR son indépendance et sa liberté d’action. On imagine mal qu’un tel accord puisse être signé avec l’ensemble des Etats de la communauté internationale.

Au plan du droit international public, ce statut indépendant est ancré dans les Conventions de Genève. Chacune des quatre Conventions (art. 10, 10, 10, et 11), ainsi que le Protocole additionnel I (art. 5, §3), reconnaissent au CICR le droit, en cas de nécessité, de jouer un rôle de substitut des Puissances protectrices.

Enfin, lorsque le CICR, au début des années 90, a obtenu un statut d’observateur à l’ONU, la résolution de l’Assemblée générale mentionne aussi l’indépendance de l’organisation. Une fois encore, n’est-il pas extraordinaire et significatif que la communauté internationale accorde un tel statut à une organisation de droit privé suisse ?

L’évolution du CICR

Durant le dernier quart du XIXe siècle, lors de plusieurs conférences de Sociétés nationales de Croix-Rouge, mais aussi à l’occasion de conférences internationales, les sociétés nationales plaidèrent en faveur d’une internationalisation des membres du Comité international de la Croix-Rouge.

A chaque fois ces tentatives échouèrent, car d’une part les Sociétés nationales n’étaient pas prêtes à renoncer à une partie de leur liberté d’action pour prix d’une participation à un organe multilatéral; et d’autre part, le poids des faits fut décisif: pourquoi abolir une organisation qui fonctionnait bien au profit d’une autre dont personne ne pouvait être certain qu’elle serait viable? Ce dernier argument garde d’ailleurs toute sa pertinence aujourd’hui.

Au sortir de la 1ère guerre mondiale (1919), la création de la Ligue des Sociétés de Croix-Rouge dans le sillage de la Société des Nations et de son idéologie de paix universelle constitua une très sérieuse remise en cause du CICR.

L’euphorie pacifiste dominait les esprits, et cette étrange organisation suisse destinée à venir en aide aux victimes de guerre faisait figure d’ « objet de musée ». La nouvelle organisation multilatérale de Croix-Rouge allait reprendre la plupart des tâches et des attributions du CICR.

Il ne fallut pas moins de 18 ans de négociations et de nouvelles aggravations des tensions internationales pour conclure à la complémentarité de la Ligue et du CICR.

En 1946, le Comte Folke Bernadotte, président de la Croix-Rouge suédoise, soumit à la Conférence préliminaire des sociétés de Croix-Rouge réunies à Genève un projet qui demandait la suppression du CICR.

La proposition se fondait sur la conviction que le Comité serait d’autant mieux respecté qu’il serait réellement international. Le projet échoua car cette organisation aurait été à géométrie variable, aurait manqué de stabilité et donc d’efficacité. Le Comte Bernadotte lui-même fut convaincu par cette objection.

Par la suite, il n’y a plus eu de remises en cause sérieuses de la mononationalité suisse du CICR au sein du Mouvement Croix-Rouge et Croissant-Rouge.

Les limites du CICR

Bien que la communauté internationale ait reconnu juridiquement les avantages de la mononationalité suisse du CICR, c’est en partie en raison de sa suissitude que l’organisation a connu certains échecs. En effet, le CICR ne fut pas toujours suffisamment indépendant de la Suisse. Cela est vrai pour l’entre-deux guerres, la deuxième guerre mondiale et l’immédiat après-guerre.

Durant ces périodes, la composition du Comité était politiquement ambiguë puisqu’il arrivait que des membres en exercice du Conseil Fédéral en fissent partie. Il en résulta inévitablement certaines interférences de la politique suisse dans l’évaluation des problèmes humanitaires.

Aujourd’hui, ces dérives sont endiguées, car le règlement du CICR interdit qu’une personnalité politique encore en exercice en fasse partie. Par ailleurs, l’accord de siège de 1993 assure juridiquement l’indépendance politique du Comité.

L’autre limite à l’efficacité du CICR s’est manifestée dans ses relations avec l’URSS. Dès la révolution russe, l’Etat suisse suivit une politique étrangère très anticommuniste, ce qui contribua à interdire l’accès du CICR – suisse par ses membres – à l’URSS et à tout le bloc soviétique jusque dans les années 80, même si en 1956 il fut actif en Hongrie (dans le domaine des secours uniquement, et non dans celui de la protection des détenus politiques et des combattants capturés).

Une exception toutefois à cette fermeture du monde communiste à l’égard du CICR: en 1962, lors de la crise des missiles à Cuba, c’est au CICR que U. Thant, alors secrétaire général de l’ONU, va s’adresser pour inspecter les chargements des navires soviétiques voguant vers Cuba.

Contre l’avis unanime du Conseil Fédéral, le CICR acceptera cette mission, agréée par les Etats-Unis, l’URSS et Cuba. La démonstration d’indépendance à l’égard de la Suisse était patente et indiscutable, même si la crise s’est dénouée avant que les inspecteurs déjà recrutés par le CICR n’entrent en fonction.

Soucieux de ne pas se refermer sur sa suissitude et de bénéficier des analyses de personnalités internationales de renom, le CICR a constitué depuis les années 80 un groupe consultatif d’experts venant de tous les horizons de la planète.

Deux fois par an, il se met à l’écoute de ces experts pour tester ses choix stratégiques. Il est intéressant de noter qu’à plus d’une reprise plusieurs de ces experts, par souci de réalisme et pour soutenir l’efficacité du CICR, ont défendu la suissitude de l’organisation genevoise.

Que serait un CICR multinational sinon une agence des Nations Unies de plus, dont on connaît les difficultés énormes à prendre des décisions ? Et lorsqu’elles sont prises, ces décisions sont en général très politisées et rarement prises en fonction uniquement des besoins des victimes.

Durant mes années de CICR, j’ai plus d’une fois entendu des responsables du HCR (Haut commissariat pour les réfugiés) se plaindre des conséquences politiques et de la lenteur des décisions qu’engendrait l’appartenance de cet organisme à l’ONU.

Conclusion

Même si la mononationalité suisse du CICR a quelques limites, les avantages l’emportent largement. L’histoire démontre que sa composition mononationale permet une grande indépendance et une efficacité opérationnelle incontestable. Comme l’écrit François Bugnion, un des meilleurs connaisseurs de l’institution et de son histoire: « Que la position du Comité soit – ou ne soit pas – une anomalie, le poids des faits et les services rendus par l’institution ont toujours plaidé en faveur de son maintien (…). Le recrutement parmi les citoyens suisses… constitue le meilleur système que l’on puisse imaginer. Et c’est un système qui a l’immense mérite de fonctionner (1) ».

En tout état de cause, la seule raison qui puisse justifier la suissitude du CICR est que celle-ci permet, voire garantit une meilleure efficacité en faveur des victimes de conflits. Très souvent le CICR est le premier sur le terrain et, dans les situations les plus tendues, il est perçu par les parties comme la seule organisation indépendante (au Darfour, en Afghanistan…). Le jour où ce ne serait plus le cas, il faudrait remettre en cause cette étrangeté organisationnelle.

(1) Le Comité international de la Croix-Rouge, Genève 1994, pp. 1154-1155

Paul Grossrieder

Paul Grossrieder

Paul Grossrieder, ancien Directeur Général du CICR.

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